Tirar governadores não resolve

 RAUL VELLOSO

O GLOBO - 05/03

A eles resta orçamento residual mínimo para bancar conta, mais as importantes áreas de infraestrutura e segurança, pela qual são os únicos responsáveis

Se compararmos os resultados fiscais estaduais acumulados em 2015-17 com os relativos aos mandatos precedentes (2011-14), conforme balanços recém-divulgados, os números chocam. Um superávit total de R$ 11 bilhões, na fase precedente, se transformou num déficit de não menos que R$ 35 bilhões, ou seja, uma virada, para pior, de R$ 46 bilhões, cerca de 5,3% da receita estadual de 2011. Assim, ao esconderem seguidos e expressivos atrasos de pagamento não capturados como despesa, os sucessivos superávits divulgados pelo Banco Central para os governos estaduais não espelham o drama vivido por aqueles entes.

Nesses, apenas dez estados viraram para melhor. O maior destaque foi de Alagoas, com uma virada positiva de não menos que 14,7% da receita de 2017. Os demais estados em boa situação de virada foram Espírito Santo (12%); Rondônia (10,7%); Maranhão (8,2%); Mato Grosso do Sul (4,4%); Ceará (4,3%); Piauí (3,3%); Paraná (2%); Amapá (1,7%); e São Paulo (0,4%).

Já nos demais 17 estados as cinco piores viradas foram as de Roraima, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia.

Ou seja, a crise estadual se generalizou e teve grande impacto. Além disso, muitos problemas — tais como despesas engavetadas e caixas “negativos” — vieram transferidos dos mandatos precedentes.

Chamo a atenção dos leitores que boa parte dessa crise se deve à mais longa e profunda recessão de nossa história, cuja duração, para azar dos titulares estaduais, deverá coincidir majoritariamente com os respectivos mandatos. Há não só a queda de receita, como a assunção de serviços que antes eram prestados pelo setor privado e se tornaram impossíveis de serem bancados por pessoas agora desempregadas.

No caso mais dramático do Rio, houve ainda o efeito devastador da desabada do preço externo do petróleo. Primeiro, porque praticamente zerou sua super-relevante receita de royalties; segundo, por ter sofrido mais com a recessão, em decorrência de sua atividade econômica altamente concentrada na cadeia de óleo e gás.

Para os que não herdaram caixas relevantes das administrações anteriores, fica a gigantesca e praticamente impossível tarefa de compensar os déficits acumulados até agora, apenas em 2018, último ano dos atuais mandatos, com superávits equivalentes. Quem não fizer isso será punido fortemente pelas leis em vigor.

Se precisar compensar os déficits acumulados em 2015-17, o plano de recuperação que o governador do Rio conseguiu a duras penas aprovar no Congresso — com quórum de mudança constitucional e contra a vontade da maioria de sua bancada estadual e das autoridades fazendárias — terá de ser capaz de gerar um excedente de R$ 20 bilhões este ano, num país abalado por brutal recessão e outras mazelas. No caso de Minas, que não assinou o mesmo acordo, a conta equivalente mostra que o superávit de 2018 teria de ser ao redor de R$ 13 bilhões, tarefas essas de muito difícil realização. E qualquer frustração das políticas listadas no plano do Rio exige compensação por outras medidas, onde quase não há margem de manobra.

E isso sem falar que, por trás do quadro aqui descrito, está o crescente e hoje muito elevado déficit das previdências estaduais, que sufocam os dirigentes estaduais além do que seria imaginável, pois judiciários, legislativos, ministérios públicos, defensorias públicas, e as áreas de educação e saúde resistem a pagar qualquer parcela dessa despesa. Assim, aos governadores resta um orçamento residual mínimo para bancar essa conta, mais as importantes áreas de infraestrutura e segurança pública (pela qual são os únicos responsáveis). Não é à toa o estado crítico dessas duas.

A propósito, acabo de apurar com Leonardo Rolim que o custo das previdências estaduais para o total dos entes passou de 17% para 22% de suas receitas correntes líquidas de 2015 a 2017. Os casos mais dramáticos, no ano passado, foram os do Rio Grande do Sul, com 43%; de Minas e Rio Grande do Norte, com 38%; Pernambuco, 29%; e Rio, 28%.

Para ser mais realista, essa comparação deveria adicionar aos gastos com previdência as parcelas abocanhadas pelas áreas privilegiadas no Orçamento anteriormente indicadas. Nesse caso, com base em dados de 2016 para o Rio, a marca de 28% passaria para nada menos que 71% da mesma receita.

Em síntese, não se trata de escolher bodes expiatórios, mas adotar a solução correta. Trata-se da criação dos fundos de pensão, que venho propondo há mais de um ano, e que atende simultaneamente ao problema de curtíssimo prazo (compensar déficits acumulados em 2018) e o buraco de prazo mais longo, obviamente com a ajuda de uma reforma das regras da Previdência focada no segmento público.

Raul Velloso é economista

Como tirar estados do buraco

RAUL VELLOSO

Correio Braziliense - 06/03

A situação financeira de boa parte dos estados brasileiros beira o caos. Mesmo que a intervenção na segurança do Rio de Janeiro tenha exposto ainda mais essa ferida, há pouca clareza acerca das causas do problema e sobre o que fazer. Nesse contexto, a criação de fundos estaduais, que venho defendendo há mais de ano, só tem encontrado ouvidos moucos.

Na visão de curto prazo, a forte recessão está na raiz do problema e, para azar dos dirigentes, coincidiu exatamente com os atuais mandatos. No caso do Rio, houve ainda o desabamento do preço externo do petróleo — ou seja, da receita de royalties. Com boa parte de sua economia atrelada à cadeia de óleo e gás, os problemas do Rio foram magnificados.

Mas não é só a receita que foi duramente afetada pela recessão. Do lado do gasto, tem havido forte pressão da demanda por serviços, especialmente em educação e saúde, que os sacrificados pela recessão não conseguiriam mais bancar junto a fornecedores privados.

Em consequência, os balanços estaduais passaram a ostentar elevados deficits orçamentários entre 2015 e 2017, que se vêm amontoando sobre eventuais atrasos de pagamentos herdados das administrações precedentes, ainda que a Lei de Responsabilidade Fiscal proibisse empurrar para a frente atrasos de finais de mandato, sob pena de severas punições dos dirigentes. Assim, se nenhuma medida corretiva relevante for adotada, é alto o risco de nova rodada de atrasos ilegais em 2018.

Quando o foco recai sobre questões estruturais, outras causas básicas dos deficits recentes se mostram com toda a força. A primeira é o alto e crescente gasto com aposentados, uma dívida contraída anteriormente e de que os atuais dirigentes não conseguem fugir. A segunda é a forte resistência dos que costumo chamar de “donos do orçamento”, a arcar com qualquer gasto de natureza previdenciária. São eles os chamados “poderes autônomos”, ou seja, Judiciário, Legislativo, Ministério Público, tribunais de contas e Defensoria Pública, além das secretarias de educação e de saúde, entre outras que conseguiram leis vinculando parcelas fixas das receitas a seus gastos.

Dependendo da dimensão desses itens, o que sobra para os estados gastarem com serviço da dívida, pessoal, outros custeios e capital dos demais segmentos do orçamento tem se reduzido sistematicamente. E é nos demais itens que se insere a segurança pública, onde a responsabilidade básica na prestação de serviços é das administrações estaduais, além de setores igualmente relevantes, como o de infraestrutura.

Entre 2015 e 2017, o custo das previdências estaduais para os respectivos entes públicos passou de 17,1% para 22,0% da RCL (Receita Corrente Líquida), um aumento de 28,7% em apenas dois anos. Em estados onde a questão previdenciária é muito grave, como Minas Gerais, esse mesmo comprometimento de receita passou de 22,6% para 38,3%, implicando 69,5% de aumento nesse mesmo curto período. E se adicionarmos o peso dos “donos do orçamento” à previdência de Minas, chegaremos a um comprometimento total de 85,8% da RCL no ano passado, sobrando apenas 14,2% para os demais gastos. Confronte-se essa sobra com gastos anuais recentes na área de segurança, da ordem de 15,7% da receita. Um total absurdo.

A saída para essa situação dramática existe e está ancorada nos artigos 40 e 249 da Constituição Federal, hoje no esquecimento. Basicamente, trata-se de retirar o item previdência da despesa estadual, ou de equacioná-la via a criação de fundos de pensão, que proponho sejam paraestatais, como na Previ do Banco do Brasil, relativos às aposentadorias e pensões dos servidores respectivos. Note-se que o artigo 249 autoriza o aporte de ativos e de recebíveis a esses fundos, e o artigo 40 determina a criação de contribuições suplementares tanto dos empregados como dos empregadores para fechar a conta.

A legislação que propuser essa mudança, deve ser encabeçada por uma reforma de regras previdenciárias do regime dos servidores, conforme negociações entabuladas com o Congresso. Devem-se ainda adicionar: 1) a exigência de todos os sub-orçamentos acima citados pagarem sua parte da conta previdenciária; e 2) a vinculação de parcela das receitas estaduais a esse fundo. Tratando-se de uma massa de servidores com começo, meio e fim, a securitização (ou antecipação) de parte de suas receitas dos momentos futuros em que haverá folga de recursos viabilizará, sem qualquer dinheiro da União, uma menor dependência de aportes estaduais nos primeiros anos desse equacionamento. Dessa forma, além de atacar o problema estrutural, dá-se alívio à crise financeira estadual de curtíssimo prazo.

Reticente a qualquer solução que não seja o batido “corte de gasto”, a área fazendária federal se esquece de que, no seu quintal, mais ou menos pelas mesmas razões, não tem conseguido evitar deficits primários (excedentes de gastos sem incluir o serviço da dívida) gigantescos, que pode financiar sem maior dificuldade via emissão de moeda, mas ao custo de pôr em risco o combate à inflação a médio prazo.

O desafio de mudar

Raul Velloso 

O Globo

Há anos acompanho os dramas das contas públicas brasileiras. Entra ano e sai ano, pouco muda. Primeiro vêm as pressões por reformas tributárias. Quanto mais ambiciosas, e, portanto, mais geradoras de conflitos e incertezas, menores as chances de emplacarem. E dado o alto o risco de perda de arrecadação, como fazê-las sem antes mexer no gasto? Nesse sentido, não é má a ideia de ir desonerando a folha de pagamento gradualmente, testando o risco de uma eventual perda de receita. 

Vendo o anúncio de mais um contingenciamento do Orçamento, surpreendo-me, primeiro, com as expectativas que se criaram em relação aos cortes que seriam mostrados à sociedade. Como tenho dito repetidas vezes, existe, de fato, um modelo de crescimento de gastos públicos correntes em curso, com origem na Carta de 1988. Por isso o gasto é tão rígido, e não é de uma hora para a outra que se verão os ansiados cortes. Passados tantos anos de sua implementação, é preciso antes rever e ajustar esse modelo. Lembram-se de quando nossa presidente, então ministra, rejeitou a proposta de corte progressivo da taxa de crescimento dos gastos há alguns anos? Perguntou aos interlocutores algo como se já tinham combinado com os russos. Lá já sabia que, sem uma grande articulação política, não daria para anunciar algo que afetasse para valer os sagrados gastos federais correntes. Nem o projeto que limita o crescimento dos gastos de pessoal, enviado junto com o PAC-I, consegue até hoje andar no Congresso. 

Agora mesmo o governo está penando com as lideranças sindicais que, mesmo sendo tradicionais aliados políticos, querem aumentar absurdamente os 27 a 30 milhões de pagamentos de um salário mínimo que a União faz. 

Ou seja, mesmo sem acompanhar a aprovação do Orçamento deste ano, é de se prever que, neste contingenciamento, dificilmente serão anunciados cortes relevantes em relação ao que foi executado no ano passado, pois não há qualquer anúncio de ajuste do modelo de crescimento dos gastos em curso. 

Outra constatação curiosa é sobre o baixo grau de percepção daquilo que o orçamento público brasileiro verdadeiramente significa. Por mais que se repita isso, as pessoas não vêem que, no Brasil, o Orçamento não é impositivo. Isso induz o Congresso a inchar o Orçamento, prometendo mundos e fundos, dizendo que só não sai se o Executivo não quiser. E o Executivo Federal, a cortar qualquer excesso que detecte na lei orçamentária, por meio de um mero decreto presidencial. É isso exatamente o que costuma significar o tal contingenciamento: um mero corte de intenções exageradas de gasto, podendo, inclusive, implicar aumento em relação à execução do ano precedente. 

A próxima constatação relevante se refere à dificuldade de se entender por que é preciso aumentar o superávit primário (excedente de receita antes de pagar parte do serviço da dívida), especialmente via corte de gastos. Sem entender isso, como "peitar"o modelo de aumento dos gastos tão caro aos políticos? 

Até pouco tempo atrás, o principal motivo era o controle da dívida pública, pois esta crescia a perder de vista. Sem pagar uma parte relevante do seu serviço, temia-se uma explosão e posterior calote. Nos choques intermitentes, a taxa de juros subia muito para conter a fuga de dólares e os efeitos colaterais indesejáveis sobre a inflação. Logo, logo, a economia desabava. 

Com a dívida sob relativo controle e o menor risco da sequência de eventos acima descrita, o gasto rígido e em permanente ascensão pressiona a demanda agregada da economia, criando um ambiente desfavorável à absorção de choques de preços (como o das commodities, do momento atual). Fica, então, a difícil escolha que a classe política precisa entender com clareza. Flexibiliza-se o gasto e se o contém quando a inflação acelera, ou o Banco Central tem de subir a taxa de juros para conter a demanda privada, especialmente a de investimento (o que é pior, pois compromete o crescimento futuro da economia). 

Os constituintes de 1988 queriam resgatar a "dívida social" supostamente herdada das fases anteriores através do aumento de gastos com previdência e assistência social. As forças corporativas de plantão conseguiram acabar com a contratação via CLT no setor público, trazendo estabilidade no emprego e aposentadoria integral para todos. Um óbvio absurdo, ainda hoje esperando correção. Diante disso, o gasto federal é hoje muito mais alto, super-rígido e ineficiente (pois faz-se pouco com muito dinheiro). Se somarmos previdência, assistência, pessoal, saúde e educação, chega-se a 86% do gasto total. Investimento leva apenas 6%, no final de tudo. Não é por outro motivo o estado lastimável de nossa infraestrutura de transportes. Ou seja, é preciso ajustar o modelo para subir menos os juros e recuperar os investimentos do ministério de maior peso no total, o dos transportes. (Sugiro a leitura do trabalho que coordenei sobre como e por que ajustar os gastos, no sítio:

http://www.brasileficiente.org.br/Resources/Downloads/Proj%20Contr%20Gasto%20(final,%2026mai2010).pdf).

.