O governo Lula não tem nem teve uma política ambiental. Mas essa não é uma falha exclusiva dele. Nenhum governo brasileiro, desde a Rio-92, implementou algo que se pudesse chamar de política ambiental, em sentido amplo. Antes dessa reunião divisora de águas, apenas os governos mais avançados do mundo tinham iniciativas ambientais e eram raras, nem chegavam a constituir políticas.
Depois do Relatório Bruntland, de 1987, e da Rio-92, ficaram claros os fundamentos para macropolíticas ambientais que orientassem os esforços econômicos de cada país rumo à sustentabilidade.
A partir do terceiro relatório do Painel Intergovernamental para Mudanças Climáticas – IPCC, o AR-3, de 2001, todas as razões para não ter uma política ambiental com foco climático se dissiparam no volume de evidência científica e no grau de consenso científico já ali expostos. A leitura isenta e séria das conclusões sobre os riscos da mudança climática mostrava que eles eram mais que suficientes para que as políticas públicas passassem a ser orientadas pelo desafio climático global . A política ambiental deixou de ser uma política centrada na conservação da natureza e no combate à poluição. Seu foco central moveu-se para as implicações das políticas públicas e privadas para o aumento das emissões de gases de efeito estufa e o desenvolvimento do capital científico e tecnológico necessário para assegurar meios de mitigação dessas emissões, bem como para a adaptação às consequências climáticas inevitáveis do aquecimento global. Avaliar o grau de vulnerabilidade do país, desenvolver mecanismos de gestão dos riscos envolvidos e desenhar as políticas que permitam ao país adaptar-se aos eventos extremos aos quais estará sujeito passaram a ser as premissas inarredáveis da política ambiental. Os critérios derivados dessa política tornaram-se elementos-filtro de todas as demais políticas governamentais.
Não é falha puramente brasileira não ter uma política ambiental nesses moldes. Nem o governo Clinton nem o governo Bush a tiveram e tampouco seus antecessores. Há duas formas de não ter política ambiental. A primeira é considerá-la uma política setorial, concorrente em relação às outras, e não como uma política de referência, sobredeterminante das outras. É uma falha por omissão e contradição. Omissão, porque desconsidera o fator climático determinante como um filtro para todas as políticas. Contradição, porque, ao admitir a concorrência com outras políticas públicas, neutraliza parte de sua possível eficácia. Isso fizeram todos os governos brasileiros, depois da Rio-92.
A segunda é por contrariedade e negação. Contrariedade, porque a política de governo se opõe a uma política ambiental ativa. Negação, porque ela nega os riscos climáticos contidos no aquecimento global e o caráter antrópico, isso é, a contribuição humana preponderante para sua aceleração ao longo da segunda metade do século XX. Foi isso que fizeram o governo Bush e o governo Howard, na Austrália. Os governos brasileiros têm negado, sistematicamente, que o país tenha responsabilidade na acumulação de gases de efeito estufa na atmosfera.
Iniciativas ambientais sem política ambiental
O Brasil tem tido iniciativas ambientais, algumas positivas, outras nem tanto. A maioria de pouca eficácia. Foi positiva, por exemplo, a alteração do Código Florestal, no governo Fernando Henrique Cardoso, aumentando para 80% a reserva legal na Amazônia. Evitou, certamente, maior devastação da floresta do que a que se verificou. Mas a lei nunca foi obedecida. Hoje, há enorme pressão contra os 80% e se tenta aprovar no Congresso a redução para 50%. Omite-se, porém, o fato de que são raríssimas as propriedades na Amazônia que têm sua reserva legal no limite da lei. A mudança apenas evitou que o desmatamento das propriedades fosse total. A floresta amazônica perdeu mais de 15 milhões de hectares entre 1996 e 2003, por desmatamento e queimadas.
O governo Lula tomou uma série de iniciativas, ainda na gestão Marina Silva, para evitar o desmatamento na Amazônia, e o ministro Carlos Minc adotou várias outras. O governo afirma que está reduzindo o desmatamento. Não obstante, entre 2004 e 2008 foram desmatados perto de 8,5 milhões de hectares na Amazônia. Em suma, sob a vigência da reserva de 80%, a Amazônia perdeu quase 24 milhões de hectares, pelo menos 90% disso em decorrência do desmatamento ilegal.
Nos oito anos do governo de FHC a média foi de 1,8 milhão de hectares/ano. Nos cinco anos de Lula, 1,7 milhão de hectares/ano. O que os dois têm em comum, para gerarem índices de desmatamento médio tão parecidos? Ambos permitiram a concorrência entre a política de promoção das exportações de commodities agrícolas – que ocupou o Centro-Oeste e o Norte do país com soja e gado – e a política ambiental. Como, no Brasil, é mais fácil promover atividades econômicas do que impor a lei, o índice de desmatamento acompanhou o avanço dessas commodities: foi maior quando a produção expandiu, puxada por preços compensadores; menor, quando houve retração, por causa de preços em queda. Não faltou crédito agrícola subsidiado, a dívida dos agricultores foi renegociada ou anistiada numerosas vezes, o diesel continuou subsidiado, os investimentos em máquinas e equipamentos também tiveram crédito mais barato do que a remuneração da dívida pública. Nunca governo algum impôs qualquer condicionalidade para todas essas benesses, forçando a obediência real às leis ambientais. Portanto, todos incentivaram e financiaram a ilegalidade.
Apenas recentemente, o governo Lula proibiu, por resolução do Conselho Monetário Nacional, os bancos oficiais de financiarem atividades rurais na região que não tivessem regularidade fundiária e ambiental. E não há prestação de contas sobre esse limite, nem se sabe se a resolução está mesmo sendo aplicada. O desmatador, o poluidor, têm gozado das mesmas regalias fiscais e tributárias que os produtores que obedecem às leis ambientais. Portanto, não se pode dizer que se está implementando a política ambiental. Ela concorre com as demais e perde. Os incentivos são contra a regularidade ambiental.
Política perdedora
Por que uma política pública “perde” para outras políticas públicas? Por falta de uma política geral de governo, por causa da “setorialização” política e técnica do governo e por causa das prioridades do Presidente da República.
Basta ver o exemplo contrário: o que está fazendo o presidente Barack Obama no EUA. Ele oferece ajuda à indústria automobilística, que vive sua pior crise da história recente, mas exige, em contrapartida, carros mais eficientes no uso de energia e investimento em pesquisa e desenvolvimento para produzir, no futuro breve, carros híbridos (com motores elétricos auxiliados por um motor a combustível) e elétricos. Toda a sua política de governo tem como referência a necessidade de promover a transição para uma economia de baixo carbono. Obama tem uma política ambiental, cujo foco central é a mudança climática global, e ela subordina as decisões nas políticas energética, de transportes, agrícola, educação, ciência e tecnologia e assim por diante. Esse foco central na mudança climática subordina as decisões diplomáticas nas reuniões da Convenção do Clima, da Convenção da Biodiversidade e da OMC. O orçamento, cujas linhas mestras ele enviou recentemente ao Congresso, reflete isso: foi todo escrito a partir do fundamento de que é preciso que o país, em todas as suas atividades, reduza as emissões de gases de efeito estufa. Em decorrência, aloca os recursos para incentivar e qualificar ações nesse sentido e para desincentivar e eliminar ações que contrariem esse objetivo. O foco climático está em todo o programa de ação governamental, não é um tema setorial, entregue à “área ambiental”.
Em outras palavras, uma política perde para a outra, porque o presidente as põe em confronto e joga seu peso para o outro lado. Por isso a ministra Marina Silva perdeu para seus colegas de ministério, coordenados pela ministra-chefe do Gabinete Civil, em várias questões fundamentais. Ela foi contra a transposição do rio São Francisco, apoiada em razões técnicas e científicas, subscritas em documentos fundamentados do Banco Mundial e da SPBC, e perdeu. Quis aprovar a PEC que tornava o Cerrado um bioma com proteção constitucional e não conseguiu. Ela se opôs à lei de biossegurança e à desregulação dos transgênicos e perdeu. Era a favor da liberação regulada dos OGMs, cercada de cautelas ambientais, mas o que o governo aprovou no Congresso foi a desregulação. Posteriormente, alteraria a composição da CTNBio para facilitar a aprovação das liberações. Marina Silva queria que o governo vetasse a proposta de mudança no Código Florestal, e não teve o apoio do presidente. Era favorável a que a Petrobrás reduzisse, no prazo determinado pelo Conama, o teor de enxofre no diesel e não conseguiu. O ministro Carlos Minc, seu sucessor, também tentou, perdeu e acabou fazendo um acordo sem méritos. Marina Silva era contra a liberação das hidrelétricas do rio Madeira sem estudos e garantias adicionais, mas elas foram liberadas. Todo o PAC – Plano Nacional de Aceleração do Crescimento – contém contradições insanáveis com qualquer política ambiental digna do nome e, sobretudo, com as preocupações com a descarbonização da economia. O Ministério do Meio Ambiente teve que aceitar não apenas o PAC, mas a determinação de liberação acelerada das licenças ambientais para as obras nele contidas .
Finalmente, o Plano Amazônia Sustentável – PAS representou dois duros golpes: o primeiro é que 3⁄4 dele constituem importações do PAC; o segundo é que, não sem desrespeito à dimensão moral e à investidura política da então ministra Marina Silva, o presidente Lula entregou sua execução ao ministro para Assuntos Estratégicos, Mangabeira Unger, atropelando sua autoridade. O comentário presidencial de que a ministra não seria isenta para executar um plano supostamente desenhado para desenvolver a Amazônia de forma sustentável era desmoralizante para uma histórica militante da sustentabilidade na Amazônia. Embora um ser político, Marina Silva sempre se mostrou uma pessoa de caráter. Naquele momento, a habilidade política bateu no limite do caráter e a ministra deixou o ministério.
Iniciativas marcantes
Entre as principais iniciativas ambientais da gestão Marina Silva, algumas se destacam. As poucas vitórias que teve se deveram mais a sua tenacidade, caráter e habilidade política do que a um efetivo realinhamento da posição do governo, que retirasse o setor de Meio Ambiente da situação periférica e subordinada em que sempre esteve. Em sua gestão, foram criados 24 milhões de hectares de áreas de conservação na Amazônia. Embora essa criação não tenha sido acompanhada dos meios de institucionalização, regularização, manejo e proteção das áreas, essa reserva patrimonial tem importância nada desprezível. O Plano Nacional de Combate ao Desmatamento, desenvolvido em sua gestão, desenhou um quadro relativamente integrado de ações que, se implementado, poderia ter alguma eficácia na contenção do desmatamento. Mas não foi institucionalizado, nem obteve os mecanismos de governança indispensáveis. O mais importante deles foi a tardia – e óbvia – resolução do Conselho Monetário Nacional proibindo empréstimos de bancos oficiais a quem não comprovasse regularização fundiária e ambiental. A rigor, deveria ser desnecessária porque se supõe que, numa democracia com um módico de civilização, governos e entes públicos nem patrocinem nem financiem atividades ilegais.
Na tentativa de evitar que os projetos do PAC acelerassem a destruição da Amazônia, a equipe do Meio Ambiente desenhou um projeto de “rodovia sustentável”. Conceitualmente duvidoso, dado o papel das rodovias no processo de internalização do desmatamento , e de viabilidade discutível, não deixava de ser uma tentativa heroica. A principal experiência de operacionalização foi no asfaltamento da BR-163, que liga Cuiabá a Santarém, atravessando a Terra do Meio, região crítica por sua biodiversidade e pela extensão da grilagem, do desmatamento e da violência que lá se entrelaçam. Seu fracasso era previsível. Mas deixou, pelo menos, um vasto território de unidades de conservação, que podem tornar-se o instrumento eficaz de proteção da floresta, quando houver, de fato, uma política ambiental no país.
A condicionante de um plano de desenvolvimento sustentável para o licenciamento de rodovias na Amazônia é uma novidade importante em si mesma. A criação do Parque Nacional do Juruena, com 1,996 milhão de hectares, em uma área de pressão da soja no Mato Grosso, foi importante e simbólica. Contrariou interesses poderosos. Ao abarcar 60% do Parque Estadual e da Reserva Ecológica de Apiacás, atropelou a manobra do governo do estado, que junto com a Assembleia Legislativa, havia criado a toque de caixa as duas unidades, para assegurar a jurisdição e autoridade estaduais sobre as áreas, evitando que ficassem sujeitas às regras federais. Contudo, o Parque Nacional tem precedência constitucional e garantiu o controle federal da maioria do território em questão. Mas a rodovia em si é condenável, diante das alternativas. Para ligar as regiões produtoras ao porto privado em Santarém, atendendo aos interesses da soja, não é preciso uma rodovia. Do ponto de vista logístico, seria muito mais recomendável um corredor ferroviário. E do ponto de vista ambiental também. A ferrovia tem menor impacto ambiental, requer um corredor mais estreito para sua construção e não demanda nem incentiva serviços ou ocupação nas margens da estrada. O diesel consumido por tonelada de soja transportada é muito menor no caso da ferrovia. Usa-se o argumento de que a rodovia permitirá o trânsito de passageiros. A ferrovia também permitiria, com a vantagem de que desestimula o uso de transporte individual. O balanço de emissões de gases de efeito estufa é indiscutivelmente favorável à ferrovia e desfavorável à rodovia.
A principal vitória nessa fase da gestão do Meio Ambiente acabou não levando ao resultado que merecia. Na Reunião dos Signatários do Protocolo de Cartagena sobre a Biossegurança (MOP-3), em Curitiba, em 2006, Marina Silva conseguiu mudar a posição brasileira, de veto à rotulação de organismos geneticamente modificados (OGMs) para sua clara identificação. Certamente terá pesado o fato de que a ministra não se considerava em condições morais e políticas de presidir a Convenção da Biodiversidade, por dois anos, estando seu país entre aqueles que vetavam qualquer avanço na regulação global da proteção à biodiversidade. Na reunião anterior, MOP-2, no Canadá, o Brasil e a Nova Zelândia haviam liderado o veto ao projeto de rotulação. Outros países que se opunham, diante da liderança assumida por esses dois grandes e influentes produtores, os usaram como biombo, para não adotar posições mais ostensivas de veto.
Esse é um assunto relevante e controverso. A identificação exige segregação, transporte seguro e uma série de outras medidas de precaução. Os transgênicos são submetidos a regulações mais estritas, inclusive em países que se opunham à medida, como Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia. A virada na posição diplomática do Brasil provocou tamanha pressão sobre a Nova Zelândia que seu ministro do Meio Ambiente, David Benson-Pope, se viu forçado a declarar publicamente que seu país não manteria o veto e acompanharia a posição brasileira. Mas, quando os dois mudaram de posição, apareceram os outros vetos, agora sob a liderança do México. Com o bloqueio mexicano, o terceiro encontro das partes do Protocolo de Cartagena (MOP-3) acabou em acordo aguado sobre a identificação dos grãos geneticamente modificados.
Para o Brasil a rotulagem é muito importante, por sermos um dos maiores produtores de grãos naturais do mundo. A proteção rigorosa dos grãos naturais da contaminação de sementes geneticamente modificadas tem importância comercial e tecnológica. No plano comercial, dar-nos-ia uma posição de liderança naqueles mercados que vedam o uso de OGMs para alimentação humana e naqueles que proíbem sua comercialização. No plano tecnológico, assegura um acervo de sementes e cultivares naturais, preservando a biodiversidade e permitindo o recurso a elas em caso de degradação das culturas modificadas.
O maior erro talvez tenha sido a divisão do Ibama e a criação do Instituto Chico Mendes, separando as funções de licenciamento e fiscalização da gestão das unidades de conservação. A separação de funções até se justifica tecnicamente. Mas foi feita sem planejamento, de forma açodada e improvisada. O Ibama ficou debilitado e o Chico Mendes, sem recursos, delegação de poderes e instrumentos suficientes para proteger as reservas brasileiras de capital natural.
Projetos de risco
Dos projetos ainda em curso, cujos custos ambientais ainda se farão conhecidos e que representaram uma clara derrota do Meio Ambiente, em ambas as gestões, alguns se destacam por seus riscos e pela capitulação do meio ambiente. Entre esses estão a transposição do rio São Francisco, a mudança do Código Florestal e a suposta regularização fundiária da Amazônia por Medida Provisória.
O governo teve várias oportunidades para ouvir as razões técnicas e científicas contrárias ao projeto de transposição de águas do rio São Francisco e contrapô-las à razão política e clientelista que é seu único sustento. Talvez a mais paradigmática delas se tenha dado quando o então ministro da Integração Nacional, Ciro Gomes, ouviu os protestos e questionamentos da plateia reunida no Auditório Central da Universidade Estadual do Ceará, na reunião da SBPC – Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência. Ali, ele perdeu a oportunidade de sopesar o grande volume de objeções técnicas e científicas à transposição e usar a influência que ainda tinha no governo para persuadi-lo a repensar o programa. O ministro preferiu simplesmente rejeitar a plateia e seus argumentos.
É certo que as reuniões da SBPC nunca são estritamente científicas. Têm um grau de politização, adquirido na época em que era um dos únicos fóruns possíveis de resistência à ditadura militar. Mas nunca deixaram de ser também um fórum científico de alto nível. Lá, o ministro teve acesso aos argumentos dos que se opõem politicamente ao projeto e às ponderações daqueles que oferecem razões científicas e técnicas para que se tenha o máximo de cautela com ele e que pediam uma avaliação mais aprofundada dos possíveis danos irreversíveis que a transposição pode causar ao São Francisco e seu entorno . O ponto crucial, inclusive, era menos a transposição em si, mas o açodamento. O rio São Francisco, como a maioria dos grandes rios do Sudeste, está em condições muito precárias: 95% de suas matas ciliares foram destruídas; grande parte de sua extensão está assoreada; centenas de cidades jogam nele lixo e esgoto sem tratamento; está poluído, obstruído e enfraquecido. No passado, suas águas invadiam o mar, hoje, são por ele invadidas. Se alguma interferência se mostrasse necessária, ela deveria ser precedida por um programa vigoroso de recuperação de matas ciliares, despoluição e desassoreamento do rio. A chamada “revitalização” foi incluída no projeto, mas sua dimensão é pífia e obviamente insuficiente para sustentar a transposição. A revitalização, por suposto, deveria preceder a decisão de transpor as águas. Dadas as condições do rio, sua revitalização demandaria pelo menos uma década, determinando o adiamento, por todo esse período, de uma intervenção tão agressiva como a transposição.
Marina Silva não conseguiu evitar o licenciamento da transposição, nem Carlos Minc o fato de estar sendo tocada a toque de caixa, de forma inteiramente predatória, sem observância de qualquer uma das condicionalidades impostas. Nenhum dos dois ministros falhou por falta de convicção ou conhecimento. Enfrentaram limites políticos intransponíveis porque as políticas do governo contrariam sistematicamente princípios mínimos de política ambiental. Ficam, dessa forma, politicamente constrangidos a patrocinar planos que não passarão da declaração de intenções e que não serão implementados.
A outra tarefa política possível é exercer minimamente o poder de veto, até o limite de permanência no cargo, ou formar coalizões, de voto ou de veto, distintas daquelas do governo. Marina Silva, talvez até por ser uma senadora do partido governista, fez mais ambas as coisas e com relativo sucesso. Conseguiu bloquear, até sua saída, a mudança do Código Florestal. E conseguiu aprovar, com apoio da oposição, obtido com o auxílio do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, por ela mobilizado, o projeto de lei que regula a exploração de madeira em terras públicas da Amazônia por concessão.
Os desafios de Minc
Ficou para o ministro Carlos Minc conseguir manter o veto à mudança do Código Florestal. Por causa da questão do uso do solo na Amazônia, Minc enfrentou, com dureza de parte a parte, o ministro da Agricultura, Reinhold Stephanes, que assumiu integralmente os interesses da agropecuária na Amazônia e a oposição a qualquer ingerência ambiental. O assédio à Amazônia aumentou significativamente, com a substituição de Marina Silva, um ícone amazônico, por Carlos Minc, um ambientalista carioca.
Minc tinha consciência do flanco aberto pela queda de Marina Silva nas condições em que ela se deu. O Ministério perdera a autoridade sobre a política para a Amazônia. Antes mesmo de tomar posse, fez um esforço consistente para ganhar credibilidade e confiança, diante do clima de apreensão especialmente com o destino da Amazônia e dos licenciamentos de grandes obras com grandes impactos ambientais. O resultado geral não foi totalmente favorável. No licenciamento, prometeu rigor e rapidez. É o que se quer. Mas não apresentou nenhuma medida concreta ainda. Marcou um ponto inicial, ao anunciar que obtivera do presidente Lula o compromisso de não modificar a decisão do Conselho Monetário Nacional de bloquear o crédito de produtores sem regularização ambiental na Amazônia, primeira demanda dos ruralistas.
Minc não conseguiu, porém, demover o presidente da ideia de colocar o ministro Mangabeira Unger na coordenação do Plano Amazônia Sustentável. O PAS é quase nada do ponto de vista concreto. Os recursos são os mesmos do saldo do Fundo Constitucional do Norte. As ações foram depreciadas na tramitação pelos desvãos do Executivo federal e o que saiu não é sequer uma pálida versão do que fora imaginado e conversado na origem. O folheto distribuído no lançamento do PAS era 3⁄4 PAC e 1⁄4 PAS. Portanto, não faria, em si mesmo, qualquer diferença para os destinos até agora tragicamente traçados para a Amazônia, não fosse um canal político e simbólico que permite a transposição de ideias equivocadas e de alto risco para a região. A coordenação do PAS deu ao ministro Unger autoridade e alavancagem políticas para abrir um canal alternativo de propostas para a Amazônia, antagônicas a qualquer modelo razoável de sustentabilidade para a região. Foi por esse canal que saiu a MP 458, que pretende a regularização fundiária da Amazônia.
No caso da mudança do projeto que altera o Código Florestal para reduzir a reserva legal na Amazônia, afrouxar as regras que definem as reservas legais em propriedades privadas e ampliar as formas de compensação para a desobediência dessas regras, Minc está escorregando do veto para a negociação. O projeto, originado no PSDB, permite a plantação de espécies exóticas, como eucalipto e palma (dendê) nos 30% que seriam liberados, entre os 80% de reserva de hoje e os 50% aos quais o projeto quer chegar. A palma está devastando a floresta tropical na Indonésia. Recentemente, a expansão dessa cultura foi fortemente limitada na Indonésia e na Malásia, por seus efeitos devastadores sobre a floresta tropical. A Autoridade para Desenvolvimento da Terra, FELDA, do governo da Malásia anunciou recentemente o interesse em cultivar 100 000 hectares com palma na Amazônia, em associação com a brasileira Braspalma, por meio da EMADE, empresa na qual a FELDA detém 70% e o sócio brasileiro, 30%, e que vai operar no município de Tefé, próximo à famosa reserva de Mamirauá.
A reserva legal nunca foi obedecida na Amazônia. É irrisório o número de propriedades na Amazônia legal que têm 80% de reserva. Mas é um dissuasório fundamental para evitar o desmatamento total das áreas. A reversão para 50% legaliza 30% de desmatamento ilegal e abre um precedente perigosíssimo no combate ao desmatamento, em uma região na qual o problema central é a falha de governança. Mais de 90% do desmatamento é ilegal. A soja só reduziu sua participação significativa direta no desmatamento, depois que, forçados por importadores de grande porte, provocados pelo Greenpeace na Europa e nos EUA, os grandes produtores e tradings firmaram um pacto de não financiar nem comprar soja produzida em área desmatada ilegalmente a partir de então. Agora, tenta-se o mesmo com a pecuária, mas é muito mais difícil. A produção é menos concentrada e a maior parte ainda vai para o mercado doméstico, portanto não sofre a pressão dos importadores, muito mais sensíveis aos danos à Amazônia do que os consumidores brasileiros. Surge, agora, a ameaça da palma. A Amazônia pode ser desenvolvida por um outro caminho, que preserve a floresta e a use como capital natural de alto valor . Mas, para que isso seja possível, é preciso que os frágeis instrumentos para sua proteção hoje existentes não sejam eliminados. A gestão de Minc dependerá crucialmente de seu papel na defesa desses mecanismos ou de sua rendição a uma negociação que os lançará por terra, em troca de compensações inócuas.
A MP 458, uma decisão do presidente da República, traz riscos importantes para a Amazônia, sobretudo porque incentiva o desrespeito à lei, ao anistiar e doar as terras a grileiros que a ocuparam ilegalmente. Não estimula a produtividade, nem assegura o cumprimento da lei daí em diante. Pior, venderá sem licitação, portanto preferencialmente ao posseiro, terras griladas da União com até 1 500 hectares de extensão. É um instrumento de complacência, não de ordenamento jurídico da posse da terra. Tentando evitar que a MP saia como está escrita, o que seria altamente perigoso para a Amazônia, o Imazon ofereceu contribuições para o seu aperfeiçoamento, que poderiam mitigar alguns de seus efeitos potenciais mais danosos . Mas o ideal mesmo seria sua rejeição.
Negando oficialmente a Política Ambiental
Não é apenas na agropecuária, com o desmatamento, e não só na Amazônia, mas também no Pantanal (onde o desmatamento acelerou brutalmente nos últimos anos) e no Cerrado, ameaçado de extinção, que as políticas governamentais contradizem os princípios de qualquer política ambiental. O PAC é uma negação do princípio da precaução ambiental e da ameaça advinda das emissões de gases de efeito estufa. Além disso, toda a política energética contradiz frontalmente esses princípios. O governo despreza as energias alternativas não-hídricas. O establishment elétrico – empresas, empreiteiras, técnicos – interdita o debate de alternativas como eólica e fotovoltaica e se recusa a estudar sua viabilidade real. Baseia-se na falsa noção de que toda energia hidrelétrica é “limpa”. Pode ser limpa no sentido de não poluir com material particulado ou gases tóxicos não estufa. Mas, dependendo das condições do reservatório, da quantidade de matéria orgânica alagada, da formação de algas e do volume de sedimentos orgânicos nas águas do rio, podem emitir metano - e em menor quantidade CO2, por causa das algas – em proporção igual ou superior à de uma termelétrica. É o caso, por exemplo, das hidrelétricas de Três Marias, Samuel, Serra da Mesa, Tucuruí e Barra Bonita, por exemplo . Portanto, a escolha de uma hidrelétrica não é neutra do ponto de vista do grau de carbonização da matriz elétrica.
O Brasil, em matéria de política energética e climática, anda na contramão do resto do mundo. Não é especulação. É fato. O recente relatório do PNUMA – A Global Green New Deal mostra que o Brasil é a única economia importante do mundo que aumentou a intensidade de gases de efeito estufa, entre 1990 e 2005, em perto de 0,5%. Na China, a intensidade caiu 5%, nos EUA, 2%, na Índia, 2,3%, e no México, 0,8% . Segundo o economista José Eli da Veiga , a organização Economia e Energia calculou para o Ministério da Ciência e Tecnologia as emissões provenientes da produção e do consumo de energias e verificou que elas cresceram 45%, entre 1994 e 2005, para um crescimento de 32% do PIB. As emissões do setor de energia dobraram nesse período, crescendo 45% no setor de transportes e 41% no setor industrial.
É fácil entender por quê: os resultados dos leilões de energia elétrica mostram tendência de crescimento do uso de combustíveis fósseis na matriz elétrica, com predomínio do óleo combustível, com 45% do total. Como resultado, 75% da energia acrescentada à matriz elétrica é térmica: em 2005, foram contratados 244 MW de usinas a óleo combustível, passando para 532 MW, em média, em 2006, para 1 620 MW, em 2007, e para 2 801 MW, em 2008, segundo informações do Centro Brasileiro de Infraestrutura.
O plano decenal da Empresa de Pesquisa Energética prevê que, entre 2008 e 2017, entrarão em operação 187 usinas, sendo 79 hidrelétricas e 108 termelétricas, gerando um total de 64 mil MW. A Matriz Energética para 2030 prevê um cenário sem mudanças no uso das fontes de energia, com elevação apenas residual das fontes renováveis não-hídricas e das PCHs . As termelétricas, que representaram 15,6% da geração de eletricidade, em 2005, passariam a 16,3%, em 2015, e a 15,5%, em 2020. O gás natural, responsável por 9,6% da geração, em 2005, geraria 9,7% da eletricidade, em 2015, e 9%, em 2020. As PCHs, com 0,7%, em 2005, passariam a 1,3% e 1,8%, respectivamente. As grandes centrais hidrelétricas continuariam dominantes, mas respondendo por percentual ligeiramente menor, no futuro – 75,1%, em 2005; 73,9%, em 2015; e 73,9%, em 2020 – significando que aumentarão em número, principalmente na Amazônia, onde, por causa do elevado nível de sedimentos e matéria orgânica, serão certamente de emissão elevada de gases de efeito estufa. A energia eólica, que gerou, em 2005, menos de 100 MW, um percentual irrisório da geração total, cresceria para apenas 1,4%, em 2015 e manteria essa participação em 2020, apesar de ter potencial para gerar boa parte da necessidade de eletricidade do país, em todas as regiões, particularmente no Nordeste. A biomassa de cana, responsável por apenas 0,1% da geração em 2005, passaria a 1,6% em 2015 e a 1,8%, em 2020.
O exame do Plano Nacional de Energia 2030 e da Matriz Energética 2030 mostra, claramente, a projeção para as décadas à frente do mesmo paradigma energético de hoje, portanto nenhum esforço em buscar uma matriz energética e elétrica de baixa emissão de gases de efeito estufa, em outras palavras, de baixo carbono.
O Ministério dos Transportes não tem noção do que é logística e tudo o que sabe fazer, sob a denominação de “plano”, é um orçamento de obras. O centro da política são as rodovias, portanto transporte a caminhão movido a diesel de baixa qualidade . Não se pensa seriamente em desenvolvimento de modais alternativos, principalmente as ferrovias e hidrovias, nem em integração modal.
Em outras palavras, do ponto de vista de uma política ambiental centrada na redução dos gases de efeito estufa, as políticas de agricultura, energia e transportes do governo são contra-políticas, isto é, antagônicas aos seus objetivos. Principalmente aos objetivos, já muito modestos, do Plano Nacional de Mudança Climática, celebrado mais porque preencheu um vazio do que por suas virtudes intrínsecas.
A Não-política do Clima
O Plano Nacional de Mudança Climática é a principal iniciativa programática da gestão de Carlos Minc no Ministério. Tem a virtude evidente de, pela primeira vez, dar ao país um mínimo de diretrizes coerentes voltadas para a redução das emissões de gases de efeito estufa (mitigação) e adaptação das regiões mais vulneráveis à mudança climática inevitável. Mas essa virtude não esconde suas principais fraquezas. A primeira é política. Ele não tem valor para o restante do governo, não está na prioridade do presidente e é confrontado pelas políticas setoriais, principalmente aquelas sob o guarda-chuva do PAC.
A segunda é ser formulado como uma peça de promoção do governo e não exclusivamente como um instrumento de implantação de uma política pública difícil, urgente e em relação à qual estamos em déficit evidente. Por isso, começa com uma premissa falsa: “como bem mostram os indicadores, o Brasil tem feito sua parte na mitigação da mudança do clima e está determinado e engajado a fazer mais, aproveitando plenamente sua capacidade nacional, no âmbito de um esforço global de combate à mudança do clima” . Os indicadores utilizados são emissões per capita e emissões por área, em 1994. Por medirem apenas um ponto no tempo, não sustentam a afirmação de que o Brasil “tem feito sua parte”, já que ela pressupõe um processo, um movimento, ocorrido em um período. Além disso, os indicadores em série mostram que o Brasil não tem feito sua parte. Como vimos, foi o único grande emissor no qual a intensidade de carbono da economia aumentou. O desmatamento, embora tenha caído, ainda persiste em níveis elevadíssimos, que nos colocam entre os dois maiores desmatadores no seleto clube de países que têm áreas relevantes de florestas tropicais. Nossas emissões energéticas, industriais e de transportes estão crescendo fortemente. Tampouco é verdade que o país esteja engajado em fazer mais, principalmente na diplomacia do clima: o governo brasileiro tem vetado qualquer avanço significativo na Convenção do Clima rumo a um grande acordo global de governança climática.
A terceira fragilidade do documento é que ele compartilha os vícios da maioria dos planos governamentais no Brasil: tem mais intenções do que metas tangíveis, não prevê mecanismos suficientes de acompanhamento e avaliação. Além de ser declaratório, é puramente voluntário. Tudo acontece por vontade governamental discricionária, não há qualquer instrumento que comprometa o governo e o responsabilize caso nada aconteça. Por isso, as próprias – e poucas – metas quantitativas são apenas declarações mais específicas de intenções. A línguagem do texto já é indicativa disso. O Plano fala em “fomentar aumentos de eficiência econômica”, “na busca constante das melhores práticas”, em “buscar manter elevada a participação de energia renovável na matriz elétrica”, em “fomentar o aumento sustentável da participação de biocombustíveis na matriz de transportes nacional”, em “buscar a redução sustentada das taxas de desmatamento, em sua média quadrienal, em todos os biomas brasileiros, até que se atinja o desmatamento ilegal zero”.
Presume-se que, no caso do desmatamento da Amazônia, o objetivo seja “reduzir o desmatamento em 40% no período 2006–2009, relativamente à média dos dez anos do período de referência do Fundo Amazônia (1996–2005), e 30% a mais em cada um dos dois quadriênios seguintes, relativamente aos quadriênios anteriores”. O enunciado fala em reduzir o desmatamento em todos os biomas, mas as metas, como estão associadas ao período do Fundo Amazônia, devem referir-se apenas à Amazônia Legal. É uma meta pífia, em percentual e no tempo previsto. A Amazônia precisa de um plano ousado e implementado tão a ferro e fogo quanto o modo pelo qual tem sido desmatada. Isso, para levar ao desmatamento ilegal zero em poucos anos. A região não aguentará uma década mais desse status quo. O Pantanal está sendo devastado pelo desmatamento e também precisa de ações e metas específicas. O mesmo ocorre com o Cerrado, o segundo manancial do país. O fato é que o governo não tem hoje os mecanismos de governança e accountability necessários sequer para fazer o que consta nesse documento.
Uma outra ação proposta é “eliminar a perda líquida da área de cobertura vegetal do Brasil até 2015”. Pura intenção, sem qualquer concreção. O que o texto diz é o seguinte: “em termos gerais, a área de cobertura florestal deverá corresponder à soma das áreas destinadas à conservação com aquelas propícias ao florestamento e ao reflorestamento, estas a serem estabelecidas onde os retornos ambientais ou econômicos da constituição de florestas superem os ganhos auferidos pelas lavouras e rebanhos”. E promete que serão “desenvolvidos esforços para o ordenamento dessas ações e mobilizados instrumentos que contribuam para o alcance deste objetivo” .
Na seção do plano dedicada à energia, ele se limita a propor a redução das emissões dos gases de efeito estufa e, a partir daí, apenas incorpora os planos do Ministério de Minas e Energia, os quais, antes que insuficientes, são antagônicos a esse objetivo. A única porção compatível é o PROINFA – Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica, que é insuficiente desde sua formulação, no governo anterior. Sua implementação tem sido insatisfatória e o programa energético brasileiro está, ao contrário, elevando a participação de fontes fósseis na matriz elétrica do país.
Concretamente, com esse plano o Brasil não passou a ter uma política de governança climática ou uma política de mitigação da mudança climática. Tem um documento setorial de intenções que dificilmente sairá do papel, a não ser sob a forma de propaganda.
A conclusão é simples e desoladora: em matéria ambiental, em geral, e de mudança climática, em particular, o Brasil tem mais não-decisões e não-políticas, do que decisões e políticas. Uso os termos não-decisões e não-políticas não como referentes a omissões de decisões e políticas. Não-decisões são decisões implementadas e obedecidas que negam outras decisões e impedem que saiam do papel. Não-políticas negam políticas apresentadas como decididas, mas que dependem de ações de outros setores do governo. A política agrícola, ao adotar metas e critérios contraditórios à política ambiental e climática e ao ser assim implementada, adquire uma dupla e consistente face: é política agrícola, portanto afirmativa e viável; e não-política ambiental, porque veda a possibilidade de aplicação dos princípios da política ambiental e de governança climática no campo da agricultura. A política energética também é uma política de abastecimento de energia e, ao mesmo tempo, uma não-política ambiental e climática. O mesmo ocorre com as políticas de transportes, habitacional e de reforma agrária.
Em poucas palavras e português direto: o Brasil não tem uma política ambiental, nem uma política de governança climática. Tem uma política de desenvolvimento que está na contramão da tendência mundial de estabelecer a redução de emissões de gases de efeito estufa e a proteção do ambiente natural como premissas das políticas públicas.
1 . O mundo passou a notar mesmo o IPCC apenas quando da divulgação do quarto relatório, o AR-4, em 2007.
2 . A descarbonização é compatível com o desenvolvimento e o aumento do bem-estar, ao contrário do que está presente na maioria das declarações oficiais. Tratei disso em “Brasil Descarbonizado”, Scientific American Brasil, 5: 53, outubro de 2006, p. 23, e em “Climate Agenda as an Agenda for Development in Brazil – A Policy Oriented Approach”, versão preliminar, O Eco, agosto de 2008.
3 . Ver, por exemplo, Stephen Perz e outros, “Road Building, Land Use and Climate Change: Prospects for Environmental Governance in the Amazon”, Philosophical Transactions of the Royal Society B, doi:10.1098/rstb.2007.0017.
4 . Analisei esse caso em “Seguro para o Velho Chico”, Plenarium, novembro de 2006.
5 . A pioneira na defesa desse novo modelo para a Amazônia é Berta Becker. Ver, por exemplo, Berta Becker e Cláudio Stenner, Um Futuro para a Amazônia, São Paulo, Oficina de Textos, 2008. Desenvolvi algumas ideias a respeito de um novo modelo de desenvolvimento para a Amazônia em “Para Salvar a Amazônia”, Scientific American Brasil, 6:70, julho de 2008, p. 98, e em “Climate Agenda as an Agenda for Development in Brazil – A Policy Oriented Approach”, cit.
6 . Imazon, “Sugestões para Apreciação da Conversão em Lei da Medida Provisória nº 458/2009”, Belém, fevereiro de 2009 (pode ser encontrado em www.imazon.org).
7 . Três Marias e Samuel emitem mais que termelétricas equivalentes a carvão. Tucuruí e Serra da Mesa emitem apenas em torno de 40% a menos que uma termo a carvão equivalente e o mesmo que termelétricas a gás equivalentes. Cf. Luiz Pinguelli Rosa et alii, Emissões de Dióxido de Carbono e Metano pelos Reservatórios Hidrelétricos Brasileiros, Brasil, Ministério da Ciência e Tecnologia, 2006.
8 . UNEP, A Global Green Deal, February 2009, p. 106.
9 . A intensidade em gases de efeito estufa da economia exclui o uso da terra como fonte de emissões (no Brasil essa fonte representa 60% das emissões).
10 . Em comunicação pessoal.
11 . Pequenas centrais hidrelétricas.
12 . Nas rodovias, fora das regiões metropolitanas, onde o diesel tem 500 ppm de enxofre, a maioria dos caminhões usa diesel com 2 000 ppm de enxofre. No México o diesel já tem apenas 50 ppm de enxofre e nos EUA e na UE, menos ainda, 10 ppm.
13 . Brasil, Plano Nacional sobre Mudança do Clima, MMA, dezembro de 2008, “Introdução”, p. 8.
14 . Todas as citações retiradas da “Introdução”.
Sérgio Abranches, cientista político, é fundador e diretor de O Eco, um site de jornalismo ligado no meio ambiente.
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