Desde 2005, uma serie de eventos deu início a um novo período de percepção sobre a ameaça da mudança climática: furacões mais freqüentes e intensos nos eua e países caribenhos, fortes incêndios em vastas áreas dos eua e Austrália, mortes por onda de calor na Europa, intensificação de tufões e tormentas no Japão, China, Índia, Filipinas e Indonésia, inundações catastróficas e secas severíssimas na Índia e na África, secas intensas na Amazônia brasileira, primeiro furação registrado no Atlântico Sul, intensa e persistente seca na Austrália, com impacto sobre a oferta global de alimentos.
Junto com esses fenômenos naturais, aconteceram vários eventos sociais e políticos que impactaram a opinião pública internacional de maior nível educacional, entre eles: o filme de Al Gore, Uma Verdade Inconveniente, cujo autor recebeu o Prêmio Nobel da Paz em 2007 por sua militância a favor do combate à mudança climática; o relatório de Nicholas Stern sobre o custo econômico da mudança climática, assumido oficialmente pelo governo britânico em 2006; a publicação do Quarto Relatório do Painel Internacional sobre Mudança Climática a partir de fevereiro de 2007, que afirma não existir praticamente mais incerteza sobre a origem antropogênica do aquecimento global e destaca que ele é mais acelerado do que se avaliava previamente; a reunião para debater o problema da mudança climática, pela primeira vez na história do Conselho de Segurança da onu, em abril de 2007 etc.
Assim chegamos a meados de 2008 num ambiente político e cultural cada vez mais aberto a reconhecer a necessidade de esforços incisivos para lidar com o aquecimento global. Esse ambiente promete alcançar momentum em 2009, com a posse do novo presidente americano, já que todos os candidatos à Casa Branca apontam para mudanças significativas na posição norte-americana em relação ao clima.
Atualmente, o aquecimento global é o maior desafio político, econômico, jurídico e ambiental para a Humanidade. Entretanto, apesar do crescente consenso científico e político sobre a gravidade do problema, marcado pela publicação parcial dos relatórios do IPCC em 2007, a governança e a governabilidade sobre ele são ainda muito precárias.
Ainda estamos longe de tirar todas as implicações práticas do conceito de segurança ambiental, que passou a ser desenvolvido no fim da década de 1990, a partir da contribuição seminal de Barry Buzan, Olé Weaver e Jaap de Wilde no livro Security: A New Framework for Analysis, publicado em 1998.
O conceito de segurança climática está diretamente associado à proeminência e centralidade do aquecimento global dentro da lista clássica de problemas ambientais globais. Segurança climática refere-se a manter a estabilidade relativa do clima global – que foi decisiva para a construção da civilização desde o fim do último período glacial faz doze mil anos – diminuindo significativamente o risco de aquecimento global através de sua mitigação e promovendo a adaptação da sociedade internacional e suas unidades nacionais a novas condições do planeta, mais quentes e com a existência mais freqüente e mais intensa de fenômenos climáticos extremos.
Infelizmente, o conceito de segurança climática penetrou ainda muito pouco no debate público brasileiro. Aqui, ainda não nos demos conta o suficiente de como o aquecimento global redefine por completo a problemática ambiental tal como a entendemos até o presente.
Os grandes emissores de carbono
Para poder analisar consistentemente o cenário internacional da mitigação da mudança climática é importante estabelecer um quadro sumário dos principais países emissores de carbono, comparando população, pib, volume de emissões, participação proporcional nas emissões globais, emissões per capita e emissões por unidade de pib (intensidade de carbono). A combinação dessas dimensões é fundamental para avaliar o custo relativo de cada país num tratado sério e efetivo de mitigação, que supere a baixa eficácia e as extraordinárias distorções do Protocolo de Quioto.
Os dados aqui utilizados foram obtidos de diversas fontes oficiais e de estimativas de institutos independentes – World Bank, The Economist, secretariado da Convenção de Mudança Climática, UNEP, UNDP, World Resources Institute, Price Water House Consulting, Goldman Sachs Research. As informações sobre o pib dos países correspondem ao que é medido pela taxa de câmbio. Sei que existem razões plausíveis para considerar como unidade de medida o pib por paridade de poder de compra, o que daria variações importantes de intensidade de carbono, para menos, nos países de renda média e baixa (particularmente China e Índia). Mesmo que provisória e sujeita a erros, considero a combinação de informações aqui apresentada fundamental para transmitir um panorama básico das proporções da realidade atual.
Em 2006 a população do mundo era de 6,7 bilhões de habitantes, o pib de 48 trilhões de dólares e as emissões totais de carbono de 26 bilhões de toneladas. China, eua, União Européia e Índia constituem as grandes potências da mudança climática. Todas elas têm poder de veto sobre qualquer negociação efetiva. Rússia, Indonésia, Brasil, Japão e Canadá constituem as potências intermediarias da mudança climática. Seu papel é muito relevante, mas cada um deles isoladamente não tem poder de veto sobre um acordo global. Por último temos o resto dos países relevantes – México, Austrália, África do Sul e Coréia do Sul – cuja importância em negociações é menor. Existe um grupo de países que não é relevante pelas suas emissões atuais e futuras de médio prazo, mas podem ser relevantes num futuro de longo prazo pelo seu peso demográfico: Paquistão, Nigéria, Egito, Irã e Turquia.
China
Maior emissor desde 2006, embora não em termos per capita, a China tem uma população de 1,3 bilhão de habitantes, um pib de quatro trilhões de dólares e um pib per capita de três mil dólares. Emite 5,7 bilhões de toneladas de carbono, correspondente a 20% das emissões globais, cinco toneladas per capita e 1,5 toneladas de carbono por mil dólares produzidos. Trata-se de uma economia muito intensiva em carbono devido à sua matriz energética fortemente baseada em carvão e petróleo e, notadamente, à sua baixa eficiência energética. Mesmo que a intensidade de carbono do seu pib esteja caindo 5% ao ano na última década, ainda tem uma intensidade de carbono dez vezes superior à do Japão e quatro vezes superior à dos eua. Contrariando o senso comum, as emissões per capita da China são médias e não baixas. As emissões totais da China crescem à assustadora taxa de 8% ao ano.
O custo de redução de emissões da China é alto se continuar com o modelo atual de industrialização, mas seria viável com uma reorientação para um modelo mais baseado no crescimento da produtividade, e não da produção bruta, e com cooperação internacional em tecnologia por parte dos países desenvolvidos. A posição do governo chinês tem sido negligente durante toda a história das negociações internacionais, negando-se a assumir sua crescente porção de responsabilidade no aquecimento global. Somente no último ano a China assumiu a gravidade do aquecimento global, com a adoção de um plano nacional de promoção de energia eólica e solar e de contenção do crescimento de emissões, que começa a refletir-se numa incipiente mudança na sua política externa. Existe na China uma clivagem entre forças globalistas e forças nacionalistas, sendo que o poder das primeiras cresce continuamente. Estas forças mostram-se crescentemente orientadas a mudar a posição chinesa no sentido da responsabilidade global.
Estados Unidos
Em segundo lugar, surgem os Estados Unidos, que têm uma população de 305 milhões de habitantes, um pib de 14,5 trilhões de dólares e um pib per capita de 47 000 dólares, e emitem 5,6 bilhões de toneladas de carbono, correspondentes a 20% do total de emissões, 19 toneladas per capita e 0,4 toneladas de carbono por mil dólares de pib. É um dos países com maior taxa de emissões per capita do mundo, somente superado por Austrália, Luxemburgo e pelos pequenos países exportadores de petróleo do golfo Pérsico. É uma economia com alta eficiência energética e com baixa intensidade de carbono em termos globais, mas que está entre as de mais alta intensidade dentro do grupo dos países desenvolvidos, superada apenas por Canadá e Austrália, devido à combinação de uma matriz energética baseada no carvão e no petróleo e uma alta utilização do avião e do automóvel individual no transporte. As emissões dos eua cresceram quase 1% ao ano neste século.
Depois de ter liderado, junto com a União Européia, durante a administração Clinton (1993–2001), a negociação do Protocolo de Quioto, o governo americano tem sido extremadamente irresponsável durante a administração Bush (2001–2009). A oposição democrata tem sido crítica permanente da posição do Executivo, embora sem impactos significativos no nível federal. Já no nível estadual, vários governos têm assumido uma política favorável à redução de emissões.
Os eua têm uma margem importante para redução de emissões através de: mudança de tecnologia de termoelétricas para carvão limpo; de expansão das energias eólica, solar, nuclear e biocombustíveis; diminuição de tamanho e aumento dos padrões de eficiência dos automóveis; e edificação verde (prédios e casas desenhados ou reformados para reduzir emissões).
União Européia
A União Européia (27 países) tem uma população de 490 milhões de habitantes, um pib de 17 trilhões de dólares e um pib per capita de 35 000 dólares. Emite quatro bilhões de toneladas, correspondentes a 15% do total mundial, oito toneladas per capita e 0,3 tonelada de carbono por mil dólares de pib. Em termos de emissões per capita, assim como de intensidade de carbono na economia, a União Européia é muito heterogênea. Se, de um lado, são quase estáveis as emissões de Alemanha, Reino Unido e Suécia, de outro crescem aceleradamente as emissões de Espanha, Portugal, Grécia e dos países do Leste Europeu (mesmo que estes últimos estejam ainda abaixo de sua linha de base de 1990).
A União Européia conta com as principais lideranças históricas dos últimos anos em favor de uma ação incisiva para mitigar o aquecimento global. Cabe destacar também a mudança da posição da Espanha, no último ano, reconhecendo o problema do crescimento de suas emissões na última década.
Índia
Em quarto lugar está a Índia, que tem uma população de 1,1 bilhão de habitantes, um pib de 1,3 trilhões de dólares e um pib per capita de 1 130 dólares. Emite 1,8 bilhão de toneladas de carbono, correspondentes a 7% do total de emissões, com 0,8 tonelada de carbono per capita e 2,1 toneladas por mil dólares de pib. A Índia é um gigante demográfico (17% da população mundial) e por isso é relevante em todas as estatísticas comparadas. Entretanto, apresenta taxa muito baixa de emissões per capita, já que é um país de baixa de renda per capita, embora tenha alta intensidade de carbono devido à baixa eficiência energética e ao alto peso do carvão e do petróleo na matriz energética. As emissões da Índia crescem aproximadamente 10% ao ano, sendo o grande emissor que mais aumenta sua participação percentual nas emissões totais.
O governo indiano tem sido historicamente quase tão negligente quanto o chinês. No último ano, em face de certo progresso na China, tem sido o mais irresponsável governo entre os grandes emissores. Contudo, existem duas diferenças importantes entre essas sociedades: a Índia é um regime democrático com a presença de um importante movimento ambientalista, que contesta consistentemente a posição oficial; e a população indiana, na média, tem uma orientação menos materialista que a chinesa por causa da religião, sendo por isso mais sensível ao estado do planeta.
Rússia
Em quinto lugar, aparece a Rússia com uma população de 142 milhões de habitantes, um pib de 1,4 trilhão de dólares e um pib per capita de dez mil dólares. Ela emite 1,4 bilhão de toneladas, correspondente a 5,5% das emissões globais com dez toneladas por habitante e uma tonelada de carbono por mil dólares de pib. A Rússia é uma economia com altas emissões per capita e alta intensidade de carbono. Trata-se de uma sociedade que enriqueceu bastante nos últimos sete anos, mas tem baixa eficiência energética e matriz energética fortemente baseada em combustíveis fósseis, sendo grande exportador de petróleo e gás.
A Rússia ocupa uma posição extremadamente singular no quadro mundial, pelas seguintes razões: a arquitetura de Quioto favorece-a totalmente em termos de parâmetro de emissões porque, no ano-base de 1990, a União Soviética era uma economia de altíssima intensidade de carbono e baixíssima eficiência energética (isso torna a Rússia muito resistente a um acordo “pós-Quioto” que venha a restringir a sua liberdade para emitir); por ser uma economia cujo principal patrimônio é uma superabundância de combustíveis fósseis, percebe-se como perdedora na transição para uma economia de baixa intensidade de carbono; entre todos os grandes emissores, é o único país em que uma parte das elites e formadores de opinião percebem – muito provavelmente de modo equivocado – que o aquecimento global poderia trazer-lhe vantagens, pelo aumento de suas terras agricultáveis.
Indonésia
Em sexto lugar, temos a Indonésia com uma população de 237 milhões de habitantes, um pib de 460 bilhões de dólares e um pib per capita de dois mil dólares. Ela emite aproximadamente 900 milhões de toneladas de carbono, correspondente a 4% das emissões globais, com quatro toneladas de carbono por habitante e duas toneladas de carbono por mil dólares de pib. As emissões da Indonésia crescem a um ritmo assustador, aproximadamente 15% ao ano, concentradas no desmatamento de suas florestas tropicais. Grande parte das florestas da Indonésia é de tipo turfa, que acumula uma extraordinária quantidade de carbono.
Um paradoxo da Indonésia é que uma parte do desmatamento nos últimos anos é feito para a conversão das florestas em áreas para a agricultura de dendê destinada à produção de biodiesel. O biodiesel da Indonésia é um exemplo negativo de biocombustível, pois a cadeia produtiva gera mais emissões de carbono que o petróleo. O oposto do etanol de cana, no Brasil.
A Indonésia pertence, junto com a Índia, ao grupo de grandes emissores pobres. Uma mudança da sua posição nas negociações internacionais dependerá da existência de um pacote de assistência significativo por parte dos países desenvolvidos. O custo de reduzir o desmatamento na Indonésia não é baixo como no Brasil, em função da imensa pressão demográfica por terra naquele país. Por essa razão, para serem viáveis, os esforços de redução de desmatamento deverão ter financiamento internacional.
O Brasil e a Amazônia
O Brasil tem uma população de 190 milhões de habitantes, um pib de 1,3 trilhões de dólares e um pib per capita de 6 600 dólares. Emite aproximadamente 800 milhões de toneladas de carbono, correspondente a aproximadamente 3,5% das emissões globais, quatro toneladas per capita e 0,7 tonelada de carbono por mil dólares de pib. As emissões do Brasil nos anos 2005, 2006 e 2007 sofreram uma forte redução em comparação a 2004, devido à dramática queda da taxa de desmatamento na Amazônia. Infelizmente, nos últimos meses de 2007 a curva de emissões começou a subir novamente, resultado do desmatamento incentivado pelo forte incremento dos preços da carne e da soja, o que pode implicar um aumento de emissões em 2008 com relação a 2007.
O Brasil possui um perfil singular de emissões, já que aproximadamente 60% das emissões são derivadas do desmatamento na Amazônia e no Cerrado, algo inusitado para países de renda média ou alta. Esse perfil se deve a uma matriz energética de baixa intensidade de carbono, com alta proporção de hidroelétricas na geração de eletricidade, e à crescente importância dos biocombustíveis, particularmente pela substituição da gasolina pelo etanol.
Além disso, a distribuição regional de emissões é muito desproporcional, já que os estados amazônicos representam aproximadamente 50% das emissões, com 11% da população e cerca de 6% do pib apenas. O resto do Brasil tem 50% das emissões, 89% da população e 94% do pib. A assimetria da distribuição regional de emissões do Brasil é uma das mais extremadas do mundo. As emissões per capita da região amazônica estão entre as mais altas do planeta, aproximadamente 15 toneladas por habitante. A irracionalidade fica ainda mais gritante quando se considera a intensidade de carbono na economia regional: na Amazônia brasileira emitem-se seis toneladas por mil dólares de pib, o triplo da China. De outro lado, as regiões Sul, Sudeste, Centro-oeste e Nordeste emitem duas toneladas por habitante e 0,3 toneladas por mil dólares de pib. A intensidade de carbono nesta parte do Brasil é baixa, similar à da União Européia e as emissões per capita são equivalentes a um quarto da União Européia e um décimo dos eua.
Dezoito por cento das emissões globais de carbono provêm do desmatamento e da mudança do uso da terra. Com aproximadamente 2,5% das emissões globais dessa origem, o Brasil é o maior emissor por desmatamento e mudança do uso da terra, depois da Indonésia, que tem aproximadamente 4% das emissões globais. O Congo é o terceiro com 1,5%. Um ponto muito desfavorável ao Brasil é que sua renda per capita é de 6 800 dólares, enquanto a da Indonésia é de dois mil dólares e a do Congo é de 400 dólares. Somos hoje, junto com Malásia, o país mais rico entre os desmatadores. Como a Malásia tem um território relativamente pequeno, conta pouco nas emissões globais derivadas do desmatamento, mas o caso de Malásia é proporcionalmente pior que o do Brasil, já que sua renda per capita é de oito dólares.
Políticas públicas para a Amazônia nos governos FHC e Lula
Devido à importância da Amazônia nas emissões brasileiras de gás carbônico, é conveniente examinar com mais detalhe as políticas dos governos fhc e Lula para a região. Há mais linhas de continuidade que de ruptura entre os dois governos.
Em primeiro lugar, a complacência com o desmatamento ilegal, realizado por diversos atores sociais, desde setores capitalistas modernos do Sul/Sudeste, passando por grandes e médios proprietários da Amazônia até migrantes pobres, assentados do mst e populações tradicionais. A complacência com o desmatamento gerado pelo mst aumentou bastante no governo Lula.
Em segundo lugar, no mesmo ambiente de tolerância com o desmatamento prosperam atividades ilícitas na Amazônia: tráfico de drogas, armas, animais silvestres e ouro e contrabando. O governo fhc teve a lucidez de implantar rapidamente o Sivam, aceitando capital e tecnologia de ponta dos Estados Unidos, contra a grita dos setores nacionalistas atrasados. O sistema de vigilância produziu excelentes condições tecnológicas para combater o ilícito nacional e transnacional e aumentar o estado de direito na Amazônia. A corrupção vinha crescendo continuamente na Amazônia até o ano 2006, quando um aumento significativo da capacidade de inteligência e operacional da Polícia Federal aumentou os custos desse comportamento entre funcionários públicos federais e estaduais que atuam na região.
Em terceiro lugar, ambos os governos recorreram a programas de políticas públicas – o Avança Brasil, no governo fhc, o Programa de Aceleração do Crescimento, no governo Lula – que enfatizam a abertura e pavimentação de rodovias e não dão importância suficiente às modalidades ferroviária e hidroviária de transporte. O paradigma rodoviário continua dominando, em parte por inércia, em parte pelo peso do lobby das grandes empreiteiras e também pela lógica eleitoral dos políticos, já que os ganhos das ferrovias e hidrovias só são visíveis num prazo mais longo.
Em quarto lugar, nos dois governos percebe-se baixa capacidade de articular políticas e incentivos para o desenvolvimento do complexo biodiversidade/biotecnologia, que valorizaria os recursos florestais promovendo o desenvolvimento de cadeias produtivas de alto valor adicionado. Para tanto, é necessária a atração de capital estrangeiro em grande escala, particularmente nos setores farmacêutico e de cosméticos. O governo fhc era mais lúcido com relação ao capital estrangeiro, mas forças nacionalistas bloquearam o desenvolvimento. No governo Lula, o conceito quase paranóico de biopirataria adquiriu peso crescente, em grande medida impulsionado pela própria ministra Marina Silva.
Em quinto lugar, em ambos os governos nota-se baixa capacidade de promover o ecoturismo nacional e internacional, numa região que tem um dos maiores potenciais do mundo nesse setor, um dos que mais crescem na economia mundial. Um complexo ecoturístico na Amazônia envolveria desde atividades tradicionais como hotelaria, transporte e artesanato até atividades inovadoras como itinerários de exploração terrestre da floresta, cruzeiros fluviais e caça controlada (da qual se poderiam obter altos recursos em função da existência de um forte mercado consumidor, particularmente na população norte-americana). É claro que um requisito fundamental para o ecoturismo é a segurança pública e o pleno estado de direito, sem o qual a promoção dele fica muito vulnerável.
Em sexto lugar, nenhum dos dois governos deu importância ao Tratado de Cooperação Amazônica na política internacional regional do Brasil. Para isso seria necessário assumir o custo da liderança através de políticas e recursos financeiros brasileiros em várias dimensões: promoção da segurança pública nas zonas fronteiriças e combate ao ilícito transnacional; promoção da infra-estrutura de transportes em todas as modalidades, mas particularmente hidroviária, ferroviária e aérea; promoção do desenvolvimento energético integrado, particularmente no setor hidroelétrico, no qual o Brasil e a região têm vantagens competitivas em escala mundial; e promoção de uma rede regional de laboratórios de biodiversidade/biotecnologia com forte aporte de capital americano, europeu e japonês.
A utilização do Tratado de Cooperação Amazônica como ferramenta era difícil durante o governo fhc devido a gigantescas restrições fiscais, mas tem-se tornado viável a partir de 2005. Contudo, a política externa de Lula valoriza grandes projetos de baixo realismo – como a candidatura do Brasil a membro permanente do Conselho de Segurança da onu e a criação da Unasul – e perde oportunidades estratégicas concretas de ter um papel consistente de liderança na governabilidade da Amazônia, que inclusive teriam mais impacto no seu prestígio global.
Desmatamento zero: como e quanto
Por causa do seu perfil de emissões concentrado no desmatamento e por ser um país de renda per capita média, o Brasil é o país com menor custo de redução de emissões entre os grandes emissores. Oitenta por cento do desmatamento na Amazônia é ilegal, o que torna viável no médio prazo o objetivo de desmatamento ilegal zero (levantado por um grupo de ONGs e formadores de opinião). Nessa questão houve avanços muito importantes nos últimos três anos: de uma média histórica, até 2004, de 22 000 km2 de desmatamento anual no conjunto dos estados amazônicos, caímos para uma média anual de 15 000 km2 em 2005–2007. Pode-se estimar grosseiramente que reduzir essa taxa pela metade em aproximadamente três a cinco anos, para em torno de 7 000 km2, custaria aproximadamente 0,4% do pib: cinco bilhões de dólares aplicados na Amazônia em fiscalização (agências federais e estaduais), repressão (judiciário e polícia) e pagamento de uma renda às populações locais pelo serviço de manter a floresta em pé, regenerar florestas degradadas e reflorestar áreas para indústria madeireira. E esse processo poderia continuar incrementalmente até que todo o uso e conversão de floresta para outras atividades sejam de alta eficiência: exploração sustentável da madeira através de concessões em leilões, energia hidroelétrica com boa relação custo-benefício entre extensão do alagamento e produção de energia, reservas de agricultura estabelecidas por prévio mapeamento de terras apropriadas e leiloadas para uso em agrossilvicultura e agricultura anual de alta produtividade. Uma experiência piloto de pagamentos de serviços ambientais foi lançada em início de 2007 no estado do Amazonas com o estabelecimento do programa Bolsa Floresta, pelo qual populações locais receberam aproximadamente 600 reais per capita como pagamento por contribuir para manter a floresta em pé. A nova lei florestal nacional de 2006 e a criação do serviço de florestas estabelecem uma arquitetura jurídica e regulatória favorável à diminuição da dissonância entre a lei e a realidade, tendendo a promover uma utilização mais racional e eficiente dos recursos florestais.
Da liderança defensiva do Sul à co-liderança global?
O desempenho brasileiro no processo de negociação/ratificação de Quioto (1996–2004) foi guiado por uma definição do interesse nacional baseada em cinco dimensões principais:
1. afirmar o direito ao desenvolvimento como componente fundamental da Ordem Mundial, em continuidade com um dos pilares clássicos da política externa brasileira;
2. promover uma visão mundial do desenvolvimento associada à sustentabilidade ambiental, em correspondência com o forte crescimento da consciência pública a respeito do meio ambiente no Brasil e sua tradução em políticas estaduais e nacionais;
3. promover o financiamento por parte de países desenvolvidos para projetos relacionados à mitigação climática em países em desenvolvimento;
4. promover um papel de liderança para o Brasil no mundo, em correspondência com o crescimento do prestígio internacional do país durante o governo fhc; e
5. bloquear regulamentações internacionais do uso de florestas com o objetivo de evitar os riscos de questionamentos internacionais em relação ao desmatamento na Amazônia. É importante ressaltar que a entrada da questão das florestas no regime climático mundial não foi percebida como ameaça à sua soberania nacional pela maior parte dos outros países detentores de vastas florestas: Estados Unidos, Canadá, Rússia, Austrália, Chile, Argentina, Colômbia, Peru, Costa Rica e México. Ao contrário, estes países promoveram a regulamentação florestal internacional .
No que diz respeito aos sumidouros de carbono, o interesse nacional brasileiro foi sempre definido de forma defensiva: a floresta amazônica foi percebida como ônus por causa do desmatamento e não foi considerada como trunfo por seu papel mundial na absorção do gás carbônico. A presunção implícita dos negociadores brasileiros era a de que o país não conseguiria combater de forma eficaz o desmatamento amazônico. Isso levou o Brasil a opor-se à inclusão de todo o ciclo do carbono no Protocolo, com medo de que, no futuro, quando fossem estabelecidos compromissos para os países emergentes, o país poderia ser prejudicado devido ao alto desmatamento na Amazônia. A decisão final pode ser analisada como um resultado intermediário para a posição brasileira: de um lado, Brasil e União Européia foram derrotados porque a questão dos sumidouros de carbono foi incluída como parte integrante do Protocolo, mas, em relação ao MDL, somente reflorestamento e florestamento poderão ser contados como atividades de seqüestro de carbono, ficando de fora o desmatamento evitado de florestas primárias (nesta questão, Brasil e União Européia saíram vitoriosos). Na questão da não-inclusão do combate ao desmatamento no MDL, o Brasil encontrava-se em minoria frente aos países não-membros do Anexo 1, especialmente na América Latina.
Apesar de ser um país emergente com uma matriz energética limpa, o Brasil constituiu uma forte aliança com países emergentes, com matrizes energéticas dependentes de combustíveis fósseis (China. Indonésia, Índia e África do Sul). A vantagem da matriz energética sempre esteve subordinada à desvantagem do desmatamento amazônico na formação da posição brasileira. Assim sendo, o país aliou-se, de forma geral, com a União Européia contra os países florestais com capacidade de controlar seu desmatamento (Estados Unidos, Canadá, Austrália, Rússia, Japão, Chile, Argentina e Costa Rica) na questão da inclusão do seqüestro de carbono na contabilidade das emissões. Conseqüentemente, o Brasil não deu valor ao favor prestado ao mundo por florestas enquanto sumidouros de carbono. Uma visão alternativa positiva sobre a Amazônia teria levado o Brasil a uma aliança inversa, o que poderia ter tido influências significativas no perfil final do Protocolo.
O Brasil tem um papel decisivo e seria um grande ganhador na transição para uma economia de baixo carbono. Suas vantagens são suas dimensões continentais, sua economia diversificada, seu peso geopolítico na América do Sul, sua matriz energética quase descarbonizada em eletricidade e de intensidade média no setor de transportes, sua capacidade tecnológica, seu capital empreendedor, sua capacidade agrícola, e sua alta competitividade no agribusiness mundial. Entretanto, assumir essa liderança requer dois passos grandes. O primeiro é compreender o custo que essa liderança implica e o segundo é relativo a uma grande mudança na condução da política externa, que tenha capacidade de avaliar autocriticamente o passado e o erro de ter resistido às propostas de redução do desmatamento vindas dos países desenvolvidos, que eram sinérgicas com o interesse nacional brasileiro. Alguns formuladores e implementadores da política externa ambiental do Brasil na década passada já chegaram a essa conclusão e defendem uma mudança na posição do país.
Até agora a posição do Brasil tem sido a de líder de uma coalizão de resistência terceiro-mundista que é contraditória com a necessidade de mitigar efetivamente a mudança climática. O problema é manter a aliança com a China e a Índia, quando ela é obsoleta na questão do clima. Como um país de eletricidade limpa se alia com os gigantes da energia suja? É um paradoxo impressionante! Japão, Alemanha, Suécia, Grã-Bretanha, Dinamarca e Coréia do Sul são a vanguarda da transição para uma matriz energética de baixa intensidade de carbono, mas existe uma extrema dificuldade no Itamaraty para perceber a convergência de interesses com esses países.
Recentemente Lula captou muito bem quão estratégico é para o país que haja uma economia global de biocombustíveis. A diplomacia do etanol é avançada do ponto de vista do interesse nacional, mas esquizofrênica, dissonante com a posição do Brasil de aliado da China e da Índia nas negociações de mudança climática. Ser conseqüente com a diplomacia do etanol levaria à convergência com a UE e o Japão. O que o Brasil precisa para consolidar a política do etanol é garantir ao mundo que a transição para os biocombustíveis no Brasil, com efeitos mundiais, não vai ser feita no estilo da Indonésia: desmatar para cultivar dendê para fazer biodiesel. O Brasil tem terras agricultáveis vastíssimas, não precisa desmatar para produzir etanol. Mas uma parte dos europeus argumenta que o aumento do etanol no Centro-Oeste e Sudeste empurra a fronteira da soja e da pecuária para a Amazônia. Por isso é decisivo para o Brasil ter um progresso consistente na redução do desmatamento na Amazônia. Este é um requisito necessário para transformar o etanol numa commodity mundial.
As negociações para além de Quioto
A experiência transcorrida desde Quioto, em 1997, ensina muito sobre as dificuldades de distribuir os custos da mitigação, mas um acordo baseado em parâmetros conceituais e operacionais consistentes de distribuição de custos é condição necessária, ainda que não suficiente, para que a cooperação predomine sobre a inércia e caminhemos seriamente no rumo da mitigação de emissões e da estabilização da concentração de CO2 na atmosfera em 2050, num nível que limite o aquecimento global a 2° C de temperatura.
A realização e implementação de um grande acordo global de mitigação é o maior desafio da humanidade globalizada do século XXI e deveria estar baseado numa combinação de três critérios, que são simultaneamente complementares e contraditórios, abaixo descritos.
Em primeiro lugar, temos o reconhecimento das responsabilidades diferenciadas entre os países na criação do problema do aquecimento global, o que não pode implicar a pretensão de distribuir os custos segundo emissões históricas de longa duração, porque é impossível chegar a um mínimo de consenso sobre uma metodologia apropriada para isso. Sempre que se pretende voltar ao passado, aumenta-se o conflito e diminui-se a cooperação no sistema internacional, em muitos casos levando a guerras de redistribuição de territórios e populações. O Oriente Médio é hoje uma região que está fixada no passado e na reafirmação das identidades, atribuindo às gerações atuais responsabilidade pelas ações de gerações anteriores, e por causa disso é a região mais conflituosa e uma das mais atrasadas do mundo. Do mesmo modo, as modernas democracias de mercado têm tido um papel central na produção do aquecimento global, mas também o tiveram na construção da modernidade tecnológica, da prosperidade econômica e da globalização das oportunidades. Foi a produtividade sistêmica das democracias de mercado que produziu a moderna civilização tecnológica que entre outras coisas permite conhecer antecipadamente o problema do aquecimento global e criar novas arquiteturas regulatórias – como o mercado de carbono – e tecnologias para enfrentar o problema . Faz sentido distribuir tetos de emissões, direito de emissões e cotas por países, em função das últimas três décadas, mas não dos últimos dois séculos.
Em segundo lugar, temos a vulnerabilidade diferencial dos países a mudanças climáticas por razões de geografia física, do tipo de assentamentos humanos e da renda per capita. Essa vulnerabilidade diferencial deve distribuir os custos de mitigação e adaptação de acordo com as capacidades diferenciais dos países em termos de contribuição para a redução de emissões, em função de diferenças em capital humano, desenvolvimento tecnológico e qualidade da governança.
Em terceiro lugar, temos a necessidade de reconhecimento realista que o sistema internacional atual está fundado numa combinação de dois vetores contraditórios: de um lado, as realidades de poder diferenciado e assimétrico entre os países nos campos econômico, político e militar; de outro lado, um direito internacional crescentemente orientado para a eqüidade de direitos dos países e da população mundial, particularmente no referente ao uso dos global commons (bens públicos globais), como a atmosfera. Os enfoques desequilibrados, que polarizam para um ou para o outro lado, levam a uma situação em que todos perdem. Um exemplo claro de enfoque desequilibrado tem sido a política de poder – baseada numa definição estreita e imediatista do interesse nacional – realizada nos últimos anos pelos governos americano, australiano e russo, para evitar assumir responsabilidades e comportamento cooperativo efetivo. Outro exemplo emblemático, no sentido oposto, tem sido o suposto direito ao uso igualitário da atmosfera em termos per capita, que tem sido superdimensionado e utilizado com força pelos países emergentes, tendo o Brasil como uma de suas lideranças. A combinação dessas polaridades conduziu inelutavelmente a um cenário de baixa cooperação e a uma situação em que todos perdem. Ou, melhor, perdem muito mais os que exigem uma eqüidade utópica, em comparação com os que realizam a política de poder a todo custo. Porque Brasil, China, Índia, México, África do Sul e Indonésia são muito mais vulneráveis a mudanças climáticas que eua, Rússia e o resto dos países desenvolvidos.
A arena das negociações para mitigar a mudança climática começou a se deslocar do plano multilateral para o plurilateral nos últimos anos: G-8; Iniciativa do Pacífico, composta por eua, Japão, Austrália, Coréia do Sul, China e Índia; G-8 + 5; e reuniões das 16 grandes economias convocadas por eua desde 2007. As negociações da Convenção do Clima vão ficar em compasso de espera este ano e a reunião do G-8 (com convite a vários países emergentes), a realizar-se no Japão, pode ser importante. Não vai definir nada, mas prepara o caminho para 2009 com o novo presidente dos eua. A mudança na posição americana produzirá provavelmente mudanças na posição chinesa e brasileira também. Dali em diante, a questão central do tabuleiro internacional estará na capacidade da tríade eua–EU–Japão de persuadir a China e a Índia a mudar de posição. Se a redução do desmatamento se consolida no Brasil, o país estará em posição muito favorável, por seu soft power, para ser uma grande ponte entre países desenvolvidos e emergentes na direção de um grande acordo para mitigação da mudança climática.
O Brasil em três grandes cenários
Podemos trabalhar com três grandes cenários futuros ordenados em função de distintos graus de capacidade de cooperação no sistema internacional e conseqüentemente de capacidade de atingir segurança climática: em primeiro lugar, o cenário Hobbesiano, de caráter pessimista; em segundo lugar, o cenário Quioto Aprofundado, de caráter intermediário; e, em terceiro lugar, o cenário de Grande Acordo, de caráter otimista.
O cenário Hobbesiano implica uma estagnação no nível baixo de capacidade de cooperação da humanidade atingido pelo Protocolo de Quioto hoje em vigência. Nesse cenário, os grandes emissores – primeiro (China), segundo (eua), quarto (Índia), quinto (Rússia), sexto (Indonésia) e oitavo (Brasil) – não se comprometem com a redução de suas emissões, que têm crescido nos dez anos transcorridos desde 1997 (nos casos de China, Índia, Rússia e Indonésia muito rapidamente). Dessa maneira, haverá um aumento acelerado na concentração de gases-estufa. Ela ultrapassaria, em aproximadamente duas décadas, o limiar crítico de 550ppm, a partir do qual os climatólogos acreditam não será possível limitar o aquecimento global a dois graus de aumento da temperatura. Nesse cenário, não haverá segurança climática.
O cenário Quioto Aprofundado implica um acordo sobre um segundo período de compromissos entre as partes. Nele, os países emergentes de renda média não assumiriam compromissos de redução de emissões – apenas compromissos de redução da curva de crescimento de emissões – e os países do Anexo 1 assumiriam compromissos apenas incrementalmente superiores aos do primeiro período. Obviamente, para esse cenário funcionar, os eua deveriam entrar no regime de Quioto, pois, no caso contrário, estaríamos no cenário Hobbesiano.
O cenário Quioto Aprofundado parece cada vez menos adequado para lidar com o problema do aquecimento global, principalmente em função dos resultados irrelevantes do ponto de vista de emissões que alcançou até o momento o Protocolo de Quioto. Nesse cenário, a União Européia e o Japão não conseguiriam persuadir os eua a liderar conjuntamente esforços consistentes para mitigar a mudança climática.
O cenário Quioto Aprofundado poderia implicar um ganho incremental na capacidade de cooperar no sistema internacional, mas não suficiente para evitar a mudança climática perigosa. Na melhor das hipóteses, ganharíamos algum tempo. Embora menos catastrófico que o cenário anterior, também não haveria aqui segurança climática.
O cenário do Grande Acordo corresponde a um tratado internacional para uma forte redução das emissões globais de carbono entre os grandes emissores: eua, Canadá, União Européia, Rússia, China, Índia, Japão, Austrália, Coréia do Sul, Indonésia, África do Sul, Brasil e México. Ele somente poderá acontecer com a retomada, de um modo muito mais incisivo, da liderança conjunta americana/européia/japonesa que levou à abertura das negociações do tratado de Quioto em 1996–1997. Aí estaria a grande oportunidade para o Brasil de tornar-se parte do grupo líder, juntando-se a eua, União Européia e Japão e cumprindo um papel crucial no engajamento e persuasão da China e da Índia.
Nesse cenário, o interesse nacional do Brasil converge profundamente com o interesse geral da humanidade, já que o país seria um grande ganhador na transição para uma economia de baixo carbono, pela importância da hidroeletricidade e dos biocombustíveis na sua matriz energética e pelo potencial de energia eólica e solar, além de transformar-se num grande exportador de etanol. O Brasil poderia aproveitar então todas as suas possibilidades de potência ambiental, na feliz conceituação do embaixador Rubens Ricupero, que desfruta de uma economia de baixo carbono e de reservas incomparáveis de água doce, biodiversidade e terras agricultáveis.
Eduardo Viola é professor titular do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília. Foi professor visitante das Universidades de Stanford, Colorado, Notre Dame e Amsterdã.
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