O sistema de ensino superior público brasileiro, especialmente na sua área de graduação, é um exemplo clássico de uma instituição que perdeu o compasso do tempo e, ao fazê-lo, acaba retardando o progresso do país como um todo. Criado em uma época em que o ensino universitário era destinado à formação de uma pequena elite intelectual e em que o acesso ao ensino superior era desimportante para a competitividade das nações (especialmente as subdesenvolvidas), esse sistema mantém as mesmas características em um mundo bastante diferente em que o acesso à universidade para a maioria da população virou uma prerrogativa fundamental para as possibilidades de desenvolvimento de um país. Enquanto investimos, como país, um volume inaudito de recursos nos poucos alunos do sistema de ensino superior, na educação básica sofremos com índices de qualidade dignos de países da África subsaariana, sem que esse descalabro gere consternação social ou que a reforma educacional entre na pauta das prioridades nacionais.
Diagnóstico do problema
Basta uma breve olhada em estatísticas comparadas para notar a monumental ineficiência de nossas universidades públicas. Segundo os últimos dados do Education at a Glance, monitoramento internacional da educação organizado pela ocde, o sistema público universitário do Brasil gasta 0,8% do pib contra 1,5% gasto pelos sistemas universitários público e privado nos países da ocde[1]. O problema é que, apesar de gastarmos um pouco menos em termos totais, a diferença entre o número de alunos atendidos no Brasil e nos países desenvolvidos é abissal. Nos países da ocde, a taxa de matrícula no ensino superior fica entre 60% e 90%, enquanto no Brasil, segundo os últimos dados comparáveis da Unesco, a taxa de matrícula não passa de 20%[2].
Outra diferença fundamental é que, enquanto nos países da ocde 83% da matrícula do setor universitário estão no sistema de ensino público[3], no Brasil as universidades públicas vêm tendo sua participação reduzida há décadas, e atualmente respondem por apenas 26% de todas as matrículas do setor[4]. O resultado líquido é que no Brasil o setor público de ensino superior é responsável por uma taxa de matrícula de apenas 5% da população em idade universitária. Já nos países da ocde o setor público matricula sozinho entre 50% e 75% dessa coorte.
A comparação do gasto por aluno deixa patente a ineficiência na gestão. Enquanto nos países desenvolvidos se gasta por aluno um valor equivalente a 40% da renda média da população (pib per capita), no Brasil esse valor chega a 108% – quase três vezes mais.
Alguns partidários do nosso sistema público, usualmente pessoas beneficiadas pela generosidade do erário, tentam disfarçar esse disparate usando valores absolutos, em dólares, para os gastos nos países, sugerindo que os nossos US$ 9 808 gastos por aluno/ano não estariam tão mal se comparados aos US$ 8 031 da média dos países da ocde, ou, melhor ainda, aos US$ 18 mil de um universitário americano ou US$ 13 mil de um suíço[5]. Essa comparação é capciosa. Já que o maior custo de um sistema educacional é a remuneração de seus professores, não é possível analisar gastos sem levar em consideração a diferença de renda entre os países. Um professor universitário brasileiro deveria receber bem menos do que aqueles da Suíça ou dos eua pela simples diferença de nível de desenvolvimento e de renda entre esses países, assim como recebem menos os carteiros, bancários, jornalistas, médicos e todas as outras categorias profissionais desses países.
Outra maneira simples de notar a ineficiência de nossas universidades, e a inversão de prioridades que ocorre em nosso sistema educacional, é comparar os gastos do sistema universitário com aqueles do ensino básico. Enquanto no Brasil um universitário custa sete vezes mais do que um aluno do primário, nos países da ocde custa apenas 1,8; entre o universitário e o aluno do secundário, a relação é de 8,4 no Brasil e de 1,5 na ocde. Enquanto o aluno das universidades públicas brasileiras é provavelmente o mais custoso do mundo – dos 35 países acompanhados pela ocde, é disparado o mais caro – nosso aluno do ensino básico é um dos que recebem menos recursos. O volume de investimento por aluno do primário é equivalente a 15% do pib per capita brasileiro, contra 21% da média da ocde[6]. No ensino secundário[7], a diferença é ainda maior: o aluno brasileiro recebe 13% do pib per capita, contra 26% dos países da ocde. Em nenhum outro país estudado pela ocde encontramos uma diferença tão grande de recursos entre aquilo que é investido em um universitário e o que vai para o aluno do ensino básico. Uma diferença tão chamativa clama por uma explicação.
Por que nosso universitário custa tão caro?
Antes de falarmos das razões para esses altos valores, é importante mostrar que os fatores comumente apontados como culpados não têm, em realidade, importância significativa. Nossas autoridades costumam mencionar dois vilões: o custo dos hospitais universitários brasileiros e o valor das aposentadorias dos professores. Quanto aos hospitais, é uma não-questão: em primeiro lugar, porque em todos os países do mundo os custos da faculdade de Medicina são altos e os hospitais universitários ensinam seus alunos atendendo pacientes vindos da sociedade em geral, assim como ocorre no Brasil. E em segundo, porque os manuais do Education at a Glance especificam aqueles gastos dos hospitais que são relacionados a atividades de ensino (que devem ser contabilizados como custo da universidade) e aqueles que não têm nada a ver com ensino (e que devem ficar de fora). As regras são as mesmas para todos os países, e mesmo que no Brasil os hospitais universitários atendessem a um número maior de pessoas ou prestassem função social mais importante que seus congêneres de outros países, todo aquele gasto que não fosse de atividade de ensino não deveria ser incluído no cômputo do custo do ensino, como mandam as regras, que são seguidas por todos os países.
A segunda questão comumente apontada para explicar nossos altos custos é o sistema de aposentadoria do funcionalismo público, especialmente benéfico aos professores universitários, que faz com que o gasto das universidades seja inflado artificialmente. Falando assim, fica parecendo que esses gastos são fatores totalmente exógenos ao ensino. Essa caracterização é descabida. O sistema de aposentadoria é perfeitamente conhecido, a priori, pelos futuros professores. É justo suspeitar que os futuros mestres levem essa possibilidade de aposentadoria em consideração ao fazer suas escolhas profissionais e decidir onde vão trabalhar. A composição e a qualidade do corpo docente das universidades públicas tendem a ser, assim, influenciados pelo sistema de aposentadoria das universidades, de forma que esse sistema, longe de ser um fator exógeno e distante que apenas sobrecarrega o orçamento das universidades sem lhes trazer nenhum benefício, é parte fundamental da composição dessas instituições e precisa, portanto, estar refletido em sua estrutura de custos.
Qual seria, então, a causa para o alto custo dos nossos universitários? A resposta simples seria: temos alunos de menos e professores e funcionários demais. Para ilustrar, basta notar que temos onze alunos por professor nas universidades públicas (dez nas universidades federais) contra 17 nas instituições privadas do Brasil[8]. Nos países da ocde, a relação no ensino superior é de 15 alunos por professor[9]. O exagero empregatício das nossas universidades fica ainda mais aparente quando falamos apenas dos funcionários técnico-administrativos. Temos dez alunos por funcionário nas instituições públicas (caindo a nove nas federais), contra exatamente o dobro – vinte alunos por funcionário – nas universidades privadas[10]. Infelizmente, não há estatísticas internacionais de comparação, mas a razão comumente apontada para o alto número de funcionários – a saber: que as universidades públicas fazem pesquisa e as privadas não – não parece explicar toda a diferença. Primeiro, porque é difícil de imaginar que haja necessidade de tantos funcionários adicionais para o desenvolvimento de pesquisas que são comumente feitas pelos próprios professores-pesquisadores. E segundo porque, se olhamos para os dados da região Nordeste, por exemplo, onde se faz comparativamente menos pesquisa, notamos uma relação aluno/funcionário semelhante àquela existente no resto do país[11].
Como, então, explicar o inchaço de professores e funcionários em relação ao número de alunos atendidos pelas instituições públicas brasileiras? É interessante começar falando do número de professores, porque aí a resposta é simples. Temos um número muito alto de professores, que custam muito caro, porque somos provavelmente o único país do mundo em que está estabelecido na Constituição Federal que todo professor universitário deve ser também um pesquisador. Deve ser, aliás, não: é e tem de ser. Pois está lá, no artigo 207: “As universidades […] obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”. É um factóide. Pesquisa e ensino são francamente dissociáveis – para não falar em atividades de extensão. Há bons pesquisadores que não gostam de dar aula e não são bons nisso, e há ótimos professores que não fazem pesquisa. Não é preciso pesquisar para ser um bom professor, nem dar aulas para se tornar um grande pesquisador. Mas dura lex, sed lex, e nossas universidades cumprem o que está escrito. Como resultado, 75% dos professores das nossas universidades públicas são contratados em regime de tempo integral, contra apenas 16% nas instituições privadas[12].
Essa constatação faz com que levemos o questionamento mais um nível para cima: mas por que é que a Constituição estabelece essas regras? Aqui, creio ser inevitável sair da discussão técnico-estatística e entrar na esfera política: a razão que explica por que a Constituição prevê a indissociabilidade do ensino e pesquisa é a mesma que explica o excesso de funcionários e a falta de alunos nessas universidades, ou seja, o fato de que os representantes das corporações universitárias e dos setores sociais que enviam seus filhos para as universidades públicas conseguiram capturar e cooptar o Estado para que lhe confira vantagens indevidas, e assim o fizeram por conta de sua expressividade política e sua capacidade de articulação. Não há, a meu ver, nenhuma forma de entender o cabide de empregos para funcionários técnico-administrativos, a generosidade previdenciária oferecida aos professores universitários e o conforto e a gratuidade estendidos aos alunos dessas instituições sem notar que estamos falando aqui de um caso clássico de rentismo.
Contra a acusação de rentismo, a resposta costuma ser que esses benefícios são os responsáveis pela criação dos centros de pesquisa mais avançados e importantes do país, e que portanto não devem ser incomodados. Primeiro, porque retribuem, através da geração de conhecimento, o investimento que a sociedade faz. E, segundo, porque o risco da perda dessa geração de conhecimento, em caso de uma mudança sistêmica, seria muito grande. E o benefício resultante dela, pequeno demais.
Há aí uma falácia, que é de tomar a parte pelo todo. É verdade que quase toda a pesquisa brasileira de ponta sai das universidades públicas, mas isso não significa que todas as universidades públicas produzam pesquisa ou que todos os professores que lecionam por cinco ou seis horas por semana devessem ser remunerados como pesquisadores que trabalham em tempo integral. Sabe-se que apenas uma minoria das universidades e dos professores faz pesquisa digna do nome. Nosso desafio não é jogar todo o sistema fora e construir um novo, mas, sim, racionalizar aquele que já existe, de forma que os centros de pesquisa sejam pagos como centros de pesquisa e os centros de ensino custem o que devem custar centros de ensino. O segundo problema dos defensores do status quo é que, ao contrário do que dizem a sua lógica e os artigos constitucionais a respeito, as áreas de graduação e pós-graduação são, sim, separadas e separáveis. Não é porque se produz pesquisa de qualidade em algumas áreas da pós-graduação que devemos tolerar todo o tipo de desperdício na área de ensino da graduação. Mesmo em uma universidade de ponta, é possível que haja grandes desperdícios de recursos em uma área, e que seu corte não represente uma ameaça à produção de pesquisa. O corte de funcionários e professores das faculdades de Direito ou Administração certamente não haverá de comprometer a pesquisa em Medicina ou Biologia, por exemplo. Ao contrário: será capaz de liberar recursos antes mal aproveitados para atividades de maior relevância.
Assim como se explica a generosidade devotada aos nossos universitários e professores por sua expressividade política, é fácil explicar o desleixo com que é tratado o sistema de ensino básico notando-se quem são os seus beneficiários e qual a sua relevância política. Via de regra, o pai do aluno da escola pública é pobre e com baixa escolaridade. Acredita, erroneamente, que a educação do filho é de boa qualidade, porque associa questões estéticas ou secundárias – a merenda escolar, a limpeza e beleza das instalações físicas da escola, a distribuição de livros e material didático – a uma educação de qualidade. O ocaso do nosso sistema educacional é duplamente trágico, pois está a dois passos da resolução: primeiro, os pais dos alunos da escola pública não entendem o déficit de qualidade da escola dos filhos e, segundo, mesmo que entendessem, hoje não têm voz política e capacidade de articulação para exigir mudanças.
O impacto do poder político dos diferentes grupos sociais sobre a qualidade do ensino é facilmente identificável quando vemos o movimento histórico da educação pública brasileira. Por que, nas gerações passadas, a escola pública era de ótima qualidade, e por que hoje se tornou tão ruim? Certamente há uma série de razões pontuais, mas há que notar o contexto social: aquela era uma escola que, apesar de pública, atendia a um contingente pequeno da população, o que permitia filtrar de maneira mais rigorosa o alunado e o corpo docente. No momento em que a escola abre as portas para todas as camadas da população brasileira, ocorre uma migração de alunos das famílias de classe média e alta para escolas particulares, em um tradicional movimento de busca pela convivência com pessoas da mesma classe social. O que essa fuga tem de inusitado é o auxílio do próprio Estado, que confere a essas famílias isenções tributárias para colocar os filhos em escolas particulares. Assim, o único local em que o aluno da classe média e alta de hoje se encontra com uma educação pública é no ensino superior. Foi para esse nível, então, que as classes abastadas transferiram suas demandas educacionais, que não são pequenas: o ensino não deve ser apenas bom, mas integralmente gratuito, e limitado a número pequeno de colegas, com muitos professores e funcionários disponíveis – sem falar nos subsídios à alimentação, xerox e estacionamento que vigoram na maioria dos campi de universidades públicas brasileiras.
Enquanto isso, a escola pública de ensino básico ficou abandonada aos mais pobres. A maioria da literatura internacional demonstra que o gasto por aluno não é um fator diretamente associado à qualidade do ensino. A questão que mais importa, portanto, não é a escassez de recursos como causa dos problemas educacionais da nossa escola, mas, sim, como seu sintoma: uma escola pública abandonada a ponto de receber tão acintosamente menos dinheiro que a universidade é certamente uma instituição à qual não prestamos a devida atenção. E essa falta de priorização só pode refletir-se em um sistema de qualidade lastimável. Fazemos, assim, com que o ciclo se perpetue: as más escolas públicas geram maus e poucos alunos universitários, que por sua vez gerarão os maus professores da geração seguinte das escolas, que por sua vez gerarão maus cidadãos e maus profissionais, que não terão recursos financeiros para colocar seus filhos em escolas particulares e não clamarão por melhorias na escola pública. Até há pouco tempo, essas aberrações não passavam de idiossincrasias. Hoje, estão comprometendo nossas possibilidades de futuro.
O contexto: o mundo em que estamos
Se é verdade que o sistema universitário público brasileiro é ineficiente e que essa ineficiência é perpetuada pela voz política de seus beneficiários, e se também é verdade que, como foi mencionado acima, o sistema público vem minguando continuamente e hoje responde por apenas 5% da matrícula de jovens da coorte universitária, cabe a pergunta: essa é uma área relevante? Vale a pena comprar uma briga difícil por algo que impacta diretamente um número pequeno de pessoas e que gasta, por exemplo, bem menos do que aquilo que é gasto com a Previdência? Para responder a essa pergunta, é preciso entender o momento pelo qual o mundo passa e de que forma o Brasil está inserido nele.
Por que precisamos de mais universitários?
Desde o final da década de 1980, a globalização econômica, somada ao grande desenvolvimento tecnológico do mundo, faz com que os ganhos de escala potencialmente oriundos do domínio das áreas econômicas de alto valor agregado sejam exponencialmente maiores do que em outros períodos da história. Nesse cenário, aquilo que o economês chama de capital humano – fundamentalmente, a educação de uma nação – se torna o componente estratégico vital para a competitividade e desenvolvimento dos países. Não é por acaso que os países de sucesso, tanto econômico quanto educacional – e essas duas dimensões vão-se tornando cada vez mais indissociáveis[13] – perceberam cedo essa mudança e trataram de investir maciçamente na melhoria e ampliação de seus sistemas de ensino, chegando – mais uma vez, de forma inédita na história da humanidade – à massificação do acesso ao nível mais alto de ensino: o universitário.
Assim é que, entre 1980 e 1997, como se pode ver no gráfico 1, acima, vários países tiveram crescimentos explosivos de suas taxas de matrícula no ensino superior: Coréia do Sul e Turquia aumentaram suas taxas em mais de 300% no período, e uma série de outros países – entre eles Chile, Espanha, Noruega, Finlândia, França e Reino Unido – mais do que dobraram suas taxas de matrícula no período. O Brasil, no mesmo período, teve um aumento de 36%[14].
O fato desse movimento de expansão ter-se dado de forma agressiva e recente nos outros países fez com que se abrisse um funesto gap, que antes não existia, entre o Brasil e diversos outros países do mundo. Se olharmos, por exemplo, o gráfico 2, a seguir, que traz dados para o ano 2000 relativos à parcela da população adulta com um diploma de educação superior, veremos o Brasil com uma taxa de 8%, ombro a ombro com países mais desenvolvidos, como Tailândia (8%), Malásia (9%), Chile (9%), Itália (10%) e França (12%). No mesmo gráfico, se prestarmos atenção aos dados relativos às taxas de matrícula no setor universitário desses países, veremos uma diferença muito maior. Alguns pontos percentuais se transformam em uma vala em que os lados estão separados por várias ordens de grandeza: de um lado, os 17% do Brasil; de outro, os 35% da Tailândia, 38% do Chile, 50% da Itália e 54% da França[15]. Em algumas décadas, esses universitários dominarão o mercado de trabalho, e as diferenças que hoje vemos nas universidades se farão sentir na economia como um todo, e o Brasil será obrigado a competir, ou pelo menos sobreviver, em um mundo onde seus contemporâneos têm forças produtivas duas ou três vezes mais instruídas do que as nossas. Com alguns países como Coréia do Sul, Finlândia e Estados Unidos já beirando ou ultrapassando os 90% de taxa de matrícula no ensino superior, não há de estar muito distante o dia em que teremos países colocando todos os seus jovens no ensino superior, e a partir daí a diferenciação entre os países virá na área de pós-graduação. Enquanto isso, o Brasil vem patinando há anos com taxas próximas de 20% no ensino superior.
A situação não seria tão preocupante se a nossa retaguarda, o ensino básico, estivesse preparando um contingente de pessoas instruídas que pudessem migrar para o ensino superior. O que ocorre, porém, é o oposto. Desde que foram instituídos mecanismos de avaliação da qualidade da educação básica, em meados da década de 1990, cada nova edição dos testes nos apresenta resultados piores que os anteriores. A qualidade cai e, como conseqüência, temos ainda números alarmantes de evasão do sistema escolar: temos 4,6 milhões de alunos na primeira série do ensino fundamental, mas só 2,4 milhões chegam à última série do ensino médio[16]. Ainda não conseguimos solucionar questões absolutamente fundacionais do sistema escolar, como a alfabetização e o ensino das mínimas competências matemáticas.
O resultado é que temos poucos jovens aptos a ingressar na universidade. Em 2005, o país tinha 3,3 milhões de jovens com 17 anos de idade[17], mas só 1,8 milhões de concluintes do ensino médio[18]. No vestibular de 2006, tivemos 2,6 milhões de vagas oferecidas em nossas universidades, mas apenas 1,4 milhão de ingressantes ocuparam essas vagas. Esmiuçando esses dados, vemos mais um padrão preocupante: não conseguimos acolher mais gente em nosso sistema universitário porque as vagas estão desproporcionalmente concentradas nas instituições privadas, mas os ingressantes não têm dinheiro para cursá-las. Assim é que o sistema privado ofereceu nesse ano 2,3 milhões de vagas e teve só 1,1 milhões de ingressantes. Metade das vagas oferecidas permaneceu em aberto. Já no sistema público, a situação é a oposta: apenas 331 mil vagas oferecidas (14% do total oferecido pelo setor privado) sendo disputadas por 2,3 milhões de candidatos, dos quais apenas 297 mil obtiveram o ingresso.
O desafio é claro, como mostra o gráfico 3, acima. O Brasil precisa dar um salto no seu número de universitários, passando do patamar atual de taxa de matrícula entre os 20% e 25% para 40% a 50% em pouco tempo, para poder competir com outros países de nível de desenvolvimento semelhante ao nosso, e eventualmente para taxas de 70% a 90% se quisermos adentrar a produção de bens de alto valor agregado, para chegar ao rol das nações desenvolvidas.
O sistema de ensino superior privado, em sua atual configuração, dá mostras de que não poderá continuar sendo a locomotiva desse processo de expansão. O país tem hoje 74% de sua matrícula no ensino superior no sistema privado. Só há cinco países no mundo, dos mais de 150 cobertos pela Unesco, com porcentagem igual ou superior à brasileira de matriculados em instituições privadas, e todos eles com perfil cultural bastante diferente do nosso e de renda significativamente mais alta[19]. Quando um país pobre, desigual e deseducado tem três quartos dos seus universitários pagando mensalidades, há algo de errado.
Sem um aumento significativo do número de vagas em instituições gratuitas ou com mensalidades financiadas pelo governo, o país tende a ter sérias dificuldades na consecução de uma expansão agressiva do seu setor universitário – expansão essa que já deixou de ser uma manobra de diferenciação entre as nações e passou a ser apenas uma “corrida atrás do prejuízo”. Sem esse aumento no setor universitário, não é exagero dizer que prorrogamos mais uma vez, indefinidamente, o sonho de colocar o Brasil entre as nações desenvolvidas do planeta e nos condenamos às pouco promissoras possibilidades oriundas de setores intensivos em mão-de-obra de baixa qualificação, como o agronegócio e as indústrias extrativistas. A experiência histórica não cansa de demonstrar que nenhum país jamais levou prosperidade à sua população com uma economia baseada na exportação de commodities.
O desafio é duplo. Por um lado, precisamos melhorar radicalmente a qualidade de nosso ensino na educação básica, para que mais gente chegue ao fim do ensino médio e tenha condições de entrar no ensino superior. O segundo obstáculo a ser superado é o de financiamento: precisamos dar a esses ingressantes condições financeiras de cursar o ensino superior, para aumentar o número de bacharéis em nossa sociedade. Como fazê-lo, especialmente se levarmos em consideração a equação política do setor?
Uma agenda de mudanças
Concluo este artigo com uma breve e resumida agenda de medidas que deveríamos implementar para cumprir este desafio duplo que nos acossa. O plano de reformas deveria ser composto das seguintes ações:
1. Campanha de informação destinada aos pais de alunos da escola pública, informando-lhes sobre a baixa qualidade de educação recebida por seus filhos. Essa, creio, é a missão mais difícil, mas a mais necessária. Em um sistema democrático, não pode haver mudança política sólida e duradoura, ainda mais em uma área de tamanha visibilidade e impacto quanto a educação, se essas mudanças não forem referendadas pela sociedade. Enquanto os pais de alunos da escola pública continuarem a achar que a escola é boa e que o fracasso acadêmico do filho é sinal da sua inapetência ou estupidez, como apontam uma série de pesquisas, eles jamais clamarão por melhorias no sistema educacional. E enquanto não houver esse clamor, pouquíssimos serão os políticos idealistas que arriscarão entrar em atrito com as estruturas vigentes para gerar uma mudança que não é demandada e, se implementada, talvez não seja valorizada por seus principais beneficiários. Há uma clara dificuldade nesse processo, que é a de saber quem comandará esse o caro e complexo convencimento de milhões de pessoas. Os governantes certamente não terão muito interesse em explicar aos seus eleitores que eles estão indevidamente satisfeitos com um serviço prestado por suas lideranças políticas. Aqui abre-se o espaço para a ação de empreendedores sociais, através da mídia, organizações não-governamentais e também no marco empresarial. Estamos ainda à cata de um catalisador para essa explosão.
2. Fim das isenções fiscais para gastos com mensalidades escolares na educação básica. Essa isenção deveria ser extinta por duas razões. A primeira é que não faz sentido, em um país pobre e desigual como o nosso, que o governo subsidie apenas uma minoria de 10% a 15% da população a buscar educação de boa qualidade no sistema privado enquanto destina poucos recursos às escolas públicas. A segunda razão é mais importante. A isenção do Imposto de Renda da Pessoa Física (irpf) acaba por desidratar a escola pública, tirando de suas fileiras alguns dos alunos com melhor perfil sociocultural, que poderiam ter uma influência positiva sobre o aprendizado de seus colegas. Ademais, retira do espaço escolar aqueles pais com maior nível educacional e capacidade de discernimento sobre as virtudes da escola do filho e também de articulação e mobilização políticas. É certo que as famílias muito ricas continuariam deixando seus filhos em escolas particulares, com ou sem dedução do irpf, e é natural que assim o façam. Mas é provável que um número grande – talvez alguns milhões de alunos, é difícil quantificar a priori – acabaria tendo de migrar para a escola pública. Mesmo sendo minoritários, os pais desses alunos, mais esclarecidos, teriam maior probabilidade de reclamar por uma educação pública de melhor qualidade e é possível que, junto com os agentes externos, se tornassem a centelha vinda de dentro da escola pública. A presença desses pais seria capaz de gerar uma mobilização maior da sociedade por uma educação melhor, o que finalmente colocaria a educação de qualidade na pauta dos governantes e acabaria com a atual tendência à inércia. Os montantes arrecadados pelo governo federal com o fim dessa isenção – recursos significativos, da ordem de R$ 8,7 bilhões em 2004[20] – deveriam ser aplicados na ampliação de vagas no sistema público de educação básica para acomodar os novos alunos e, o que sobrasse, destinado à Lei da Responsabilidade Educacional (mais sobre ela a seguir).
3. Cobrança de mensalidades dos alunos de famílias ricas das universidades públicas e transferência dos recursos liberados do mec dessa área para o ensino básico, no marco da Lei da Responsabilidade Educacional. A cobrança de mensalidades pelas universidades públicas teria um duplo sentido. Por um lado – e menos importante – reduziria substancialmente o gasto do Ministério da Educação com o custeio das universidades públicas, liberando recursos para investimentos no ensino básico. Esse volume de recursos tende a ser significativo – em outras fontes[21], apresento uma estimativa mais detalhada que sugere que o montante chegaria a R$ 3 bilhões/ano em valores de 2002. Ainda que, conforme o mencionado anteriormente, a literatura empírica sugira que apenas acrescentar mais dinheiro não resolveria o problema de qualidade do ensino básico, especialmente se esse dinheiro fosse usado para aumentar indiscriminadamente o salário de professores ou diminuir o número de alunos por sala de aula, há também uma série de medidas que dependem diretamente de recursos financeiros que teriam impacto positivo sobre a qualidade de. Entre elas, dotar as nossas escolas de bibliotecas (só 27% das escolas de ensino fundamental as têm), laboratórios de ciências (só 9%), e a resolução de alguns problemas graves de infra-estrutura (14% de nossas escolas não têm energia elétrica e 7% não têm banheiros)[22].
A razão mais importante para a cobrança de mensalidades, porém, não é a ajuda que ela pode dar ao ensino básico, mas, sim, o efeito que deverá ter sobre o próprio ensino superior. Cada universidade deveria ter autonomia para estabelecer o valor de suas mensalidades, de acordo com a realidade em que estão inseridas. Se as universidades mantivessem a mesma estrutura de custos que têm atualmente, o valor da mensalidade seria estratosférico, e os alunos provavelmente optariam por outra instituição para cursar seu ensino superior. Essa potencial debandada obrigaria as universidades públicas a, espontaneamente, racionalizar seus gastos, de forma a oferecer uma relação custo-benefício competitiva com o restante do mercado. Esse aumento de eficiência administrativa, redução de custos e incentivo à atração de novos alunos faria com que finalmente as universidades públicas ficassem em posição de se expandir de maneira mais agressiva, possibilitando a entrada no ensino superior de grande número de jovens que atualmente não encontram vagas nas universidades públicas e não têm como pagar as privadas. Seria uma medida importante para possibilitar ao Brasil dar o salto de matrículas no ensino superior de que tanto precisamos.
4. Reformular os cursos de formação de professores das nossas universidades. É consensual a percepção de que o professor brasileiro tem uma formação inicial, nos cursos universitários, insuficiente e dissociada das reais necessidades do magistério no Brasil. Os cursos de formação de professores são excessivamente teóricos, preocupados mais com a formação ideológica e política do futuro professor e seus alunos do que com o desenvolvimento de competências pedagógicas e didáticas do magistério. As universidades públicas, especialmente algumas federais e as estaduais de São Paulo, são as referências intelectuais nesse setor, e portanto deveriam ser o foco inicial de nossas ações, até por serem diretamente controladas pelos governantes. É preciso relativizar a autonomia legal concedida às universidades: autonomia não pode significar autarquização, desprezo pelas necessidades do país. Sabemos que a qualidade do professor é o fator determinante na qualidade da educação, de forma que a sua preparação é de suma importância.
5. Criação da Lei da Responsabilidade Educacional. Atualmente há uma série de legislações que todo sistema escolar deve cumprir, desde o preceito constitucional de vincular 25% do orçamento de estados e municípios a gastos educacionais até a determinação de gastar 60% dos recursos do Fundeb com salários de professores. Em todo o vasto arcabouço legislativo educacional brasileiro, porém, não há nenhuma lei que se preocupe com um aspecto singelo: o resultado de todo esse investimento. Não há nenhuma lei que se preocupe com o aprendizado do aluno, nenhum condicionante, nenhuma necessidade de contrapartida por parte de quem recebe o dinheiro. Ao contrário: a lógica do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) e das políticas incluídas no Plano de Desenvolvimento da Educação (pde) do mec é justamente a oposta: quanto menos dinheiro um município investe em sua educação e quanto piores são seus resultados, mais dinheiro e ajuda essas localidades recebem do Ministério. Esse é um sistema perverso de incentivos, que protege a todos os componentes do sistema educacional, menos aquele que mais importa: o aluno.
A Lei da Responsabilidade Educacional (lre) represent, aria uma mudança filosófica de eixo: a idéia é que todas as transferências de recursos educacionais da União para estados e municípios sejam diretamente proporcionais à melhoria na educação daquela localidade. E a melhoria precisa ser medida diretamente pelo aprendizado e progressão do próprio aluno, em um índice que leve em conta quanto o aluno aprende e se ele repete ou não de ano. Felizmente, esse índice já foi criado: o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb). A Lei funcionaria da seguinte maneira: todos os recursos que hoje já são transferidos pela União aos entes federativos, na área de educação, mais os recursos oriundos da cobrança de mensalidades das universidades públicas e do fim do desconto no irpf para gastos com instrução privada, irão para um fundo comum. Esse fundo distribuirá seus recursos proporcionalmente à melhora, de um ano para o outro, de um município ou estado no Ideb. É importante frisar que os recursos recebidos por cada ente federativo não serão baseados na performance absoluta de um ano, fazendo com que os melhores ganhem mais, mas, sim, sobre a sua melhora de um ano para outro. Dessa forma, a tendência é que os municípios com as piores performances absolutas possam ter, proporcionalmente, os maiores avanços, e assim recebam mais recursos. Concretamente, um município que passar de 2 a 4 pontos no Ideb terá uma performance muito melhor (aumento de 100%), para efeitos de alocação de recursos, do que outro que passar de 4 a 6 pontos (aumento de 50%, apesar de ter melhorado os mesmos 2 pontos).
O sistema incentiva a todos, pois mesmo os que estão na ponta podem melhorar e ser, portanto, constantemente recompensados; não desencoraja ninguém, mesmo os que estão muito abaixo das metas estabelecidas pelo governo federal; não gera heranças políticas negativas, pois mesmo um prefeito que assuma um setor de educação dilapidado poderá dar grandes saltos à frente e, portanto, receber muitos recursos justamente ajudado pela “herança maldita” que recebeu; foca única e exclusivamente na atividade-fim da educação, que é o aprendizado do aluno, deixando de prescrever, a partir de Brasília, as táticas para que os 5 500 municípios brasileiros atinjam o devido progresso, liberando-os para que apliquem as receitas pertinentes aos seus verdadeiros problemas.
Finalmente, a lre tem o potencial de atrair os pais, mesmo os menos instruídos, para o debate educacional. A popularização do Ideb – um índice simples, que vai de 0 a 10 – e sua vinculação à transferência de recursos seriam instrumentos poderosos para que os pais pudessem entender se a educação dos seus filhos vai bem ou mal, se melhorou ou piorou, e se o desempenho do seu governante na área resultará na existência de mais ou menos recursos para aplicar na educação. É um elemento potencialmente importante de galvanização social em torno da questão educacional.
É certo que todas essas medidas são, no cenário atual, extremamente impopulares e de difícil aprovação. É certo também que a sua implantação não mudaria todos os nossos problemas educacionais do dia para a noite. Mas é igualmente certo que esse conjunto de medidas pode fazer muito para romper a inércia educacional que nos acomete há anos e iniciar o processo que poderá nos transformar, em algumas décadas, em um centro mundial de conhecimento de ponta. Os tigres asiáticos fizeram isso nas décadas de 1970 e 1980, a Espanha e a Irlanda fizeram isso nos anos 1980 e 1990, e milhões de chineses estão fazendo exatamente isso neste momento. Está longe de ser uma missão impossível para o Brasil. É, aliás, o único caminho para cumprirmos nosso destino histórico e alcançar o nível de desenvolvimento, igualdade e harmonia social que há tanto perseguimos.
[1]. Education at a Glance 2008 (eag 2008), tabela B2.1.
[2]. Se usarmos os dados brasileiros, mais recentes, a taxa sobe para 24%. Cálculos do autor baseados na pnad 2006.
[3]. Cálculos do autor baseados em eag 2008, tabela B5.1ª.
[4]. Inep, Sinopse Estatística da Educação Superior, tabela 5.1.
[5]. eag 2008, tabela B1.1c.
[6]. eag 2008, tabela B1.4.
[7]. Usamos aqui as definições da ocde, diferentes da brasileira. Primário é equivalente ao primeiro ciclo (1ª à 4ª série) do ensino fundamental, enquanto que secundário cobre o período do segundo ciclo do ensino fundamental e todo o ensino médio.
[8]. Cálculos do autor sobre dados da Sinopse Estatística da Educação Superior 2006. O número de professores (funções docentes, para ser mais específico) inclui professores em exercício e afastados.
[9]. eag 2008, tabela D2.2.
[10]. Cálculos do autor sobre dados da Sinopse Estatística da Educação Superior 2006.
[11]. Nas universidades públicas é de 13 alunos para 1 funcionário e nas particulares de 21 para 1.
[12]. Fonte: Cálculos do autor sobre dados da Sinopse Estatística da Educação Superior 2006.
[13]. Para uma discussão interessante, cf. Ranis, Stewart e Ramirez, Economic Growth and Human Development, 2000.
[14]. Ioschpe, Gustavo. A Ignorância Custa um Mundo – O Valor da Educação no Desenvolvimento do Brasil. São Paulo, Francis, 2004, p. 139.
[15]. eag 2002 e World Development Indicators
[16]. Inep, Sinopse da Educação Básica 2006.
[17]. ibge.
[18]. Inep, Sinopse da Educação Básica 2006.
[19]. Esses países são: Japão, Coréia do Sul, Letônia, Estônia e Israel. Unesco, Global Education Digest 2006.
[20]. Secretaria da Receita Federal, http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/estudotributarios/estatisticas/ConsolidaDirpf2004.pdf. Esse montante inclui as isenções com mensalidades de universidades, que deveriam ser excluídas do nosso cálculo. Se, com o objetivo de simplificar o cálculo, ignorarmos os gastos com instrução não-escolar e presumirmos que as mensalidades de universidades e escolas privadas são semelhantes e que temos 3,5 milhões de alunos no ensino superior privado, contra 7,3 milhões de alunos na educação básica, teríamos um valor estimado para a isenção fiscal com o ensino básico de aproximadamente R$ 5,9 bilhões/ano no país.
[21]. Cf. Ioschpe (2004), pp. 231–241.
[22]. Inep, Edudata Brasil. http://www.edudatabrasil.inep.gov.br/
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