Balanço do governo Lula, 2003-2010: uma avaliação não complacente

Paulo Roberto de Almeida

Balanço do governo Lula, 2003-2010: uma avaliação não complacente
Toda avaliação envolve dois tipos de comparação: uma do governo consigo mesmo, e outra, desse governo com outros

26/10/2010 13:00

Um governo, qualquer governo, de qualquer país, pode – na verdade deve – ser submetido a uma avaliação de seus resultados efetivos, para fins de um balanço honesto das realizações registradas e para a confrontação destas às promessas feitas quando de seu início. Trata-se de um exercício democrático de controle, destinado a verificar se os recursos “entregues” ao governo foram transformados em resultados positivos para os cidadãos que produziram esses recursos repassados ao Estado – ou que deles foram despojados “involuntariamente” – sob a justificativa, ou a promessa, de políticas públicas visando o maior bem-estar possível para o maior número.

O objeto deste trabalho, dividido em ensaios seqüenciais, é o governo Lula, em sua integralidade sintética, embora nem todas as políticas públicas possam merecer igual atenção. Já efetuei um exercício analítico desse gênero no início do último ano de seu primeiro mandato, ou seja, antes mesmo da campanha presidencial de 2006 (1). Naquela avaliação, separei estritamente os dados quantitativos, suscetíveis de serem trabalhados com ferramentas objetivas, das considerações de natureza qualitativa, feitas com base em minhas considerações pessoais, mas expostas de maneira clara e transparente, separando os pontos que me pareciam positivos daqueles julgados negativos. Convido a conferir esse balanço.

Toda avaliação envolve dois tipos de comparação: uma, do governo consigo mesmo, ou seja, o que ele recebeu, do antecessor, e o que está deixando, em herança ao seu sucessor; e outra, desse governo com outros, isto é, em bases regionais ou mundiais, vendo o desempenho de outros governos nos mesmos setores, e os avanços (ou atrasos) relativos na esfera transnacional (2). A primeira avaliação é diacrônica, ou seja, um tempo antes e um depois, ao passo que a segunda é sincrônica, já que envolvendo os resultados de vários governos, num determinado âmbito ou setor, ao mesmo tempo. Neste caso, também, os dados precisam ser comparáveis, para melhor controle dos resultados, o que é facilitado pela existência de bases de dados uniformes, segundo padrões adotados pelos organismos internacionais.

O objetivo deste primeiro ensaio de avaliação do governo Lula é o de verificar como ele se desempenhou, de 2003 a 2010, no que se refere aos dados macroeconômicos fundamentais, em especial crescimento e contas públicas. Avaliações posteriores abordaram questões como comércio, investimento, contas externas, ademais da política e instituições de desenvolvimento social.

Economia: avanços e recuos num quadro mundial em transição

O que ocorreu no terreno da economia foi uma combinação – rara, com base em declarações anteriores dos “economistas” do partido – de sensatez com “golpes” enormes de sorte. O registro histórico das posições do PT em economia prenunciavam o pior possível na frente econômica, a começar pela desonestidade fundamental em dose dupla: a de inventar a “tese” da “herança maldita” e a de se atribuir méritos por apenas ter continuado a política econômica anterior – estigmatizada de maneira totalmente desonesta como “neoliberal” quando o partido estava na oposição – sob a roupagem do “nunca antes neste país”.

O tournant neoliberal começou, é verdade, ainda antes das eleições, e isto por uma fatalidade do destino: o assassinato do principal conselheiro econômico do candidato Lula, na pessoa do prefeito de Santo André, num dos casos mais misteriosos (e talvez mais escabrosos) da política brasileira, e sua pronta substituição por Antonio Palocci (que conduziu uma verdadeira revolução copernicana nos pressupostos equivocados dos “economistas” do partido). Isso não impediu que a “herança maldita” fosse construída durante a própria campanha eleitoral, um pouco pela especulação “normal” de Wall Street, outro tanto pelo registro histórico das posições econômicas esquizofrênicas do PT.

O preço a pagar pelas bravatas anteriores foi alto, refletido na elevação imediata dos juros – aliás, pelas mãos do único banqueiro que aceitou servir ao governo do PT como presidente do Banco Central – e numa taxa de crescimento do PIB reduzida a 0,5% em 2003. A humilhação para os militantes da causa da “ruptura” veio também sob a forma do compromisso do ministro da Fazenda com um superávit primário ainda mais elevado do que o anteriormente acordado com o FMI, além da própria continuidade do programa de ajuste e empréstimo com a entidade de Washington, o que certamente aumentou a frustração. Mas a manutenção (e o aprofundamento) da política econômica herdada do governo anterior foi a principal e mais importante realização positiva do governo petista, uma vez que permitiu o clima de confiança que se traduziu no bom acolhimento do governo pelos mercados internacionais, logo materializado na expansão dos investimentos estrangeiros.

O que se conseguiu em termos de crescimento?

Em termos de resultados efetivos, o governo Lula realizou, em seu primeiro mandato, de 2003 a 2006, taxas respectivas de crescimento do PIB de 0,5%, 4,9%, 2,3% e 3%, numa conjuntura em que a economia mundial crescia praticamente o dobro dessas taxas e os emergentes dinâmicos três vezes mais. Registre-se, porém, que o governo operou uma revisão metodológica nas contas nacionais, alterando o peso e a composição de indicadores básicos da economia, o que redundou numa mudança para cima de todas as taxas de crescimento da economia. Assim, os dados revistos do PIB brasileiro permitiram exibir as seguintes taxas de crescimento: 1,1% em 2003, 5,7% em 2004, 3,2% em 2005 e 4% em 2006, com a consequente diminuição do peso da dívida pública e da carga tributária em relação ao PIB, resultados oportunamente convenientes para melhorar o desempenho geral da economia. De fato, pelos critérios metodológicos anteriores, a carga tributária do Brasil já teria alcançado, em 2008, 39,92% do PIB, uma anomalia pelos padrões internacionais. No segundo mandato, a economia obteve um bom desempenho, mas a carga tributária continuou aumentando: no período completo, ela foi de 32,5% do PIB, em 2003, segundo os novos critérios do IBGE, para 35% do PIB em 2009.

Pode-se dizer, aliás, que o governo Lula foi bafejado pela sorte e pela demanda internacional, em especial da China, cuja voracidade por matérias-primas beneficiou duplamente o Brasil: pelo volume exportado e pelos preços valorizados (mais este fator, até, do que o primeiro). Por falar em valorização, uma outra desonestidade intelectual precisa ser consignada: tendo acusado o governo anterior de praticar “populismo cambial”, os praticantes da economia “neo-neoliberal” levaram à mais intensa valorização cambial já assistida no Brasil desde o imediato pós-guerra, trazendo o valor da moeda brasileira a patamares ainda inferiores às paridades registradas no período imediatamente anterior à desvalorização e flutuação do início de 1999, provando, uma vez mais, que todos os políticos no poder adoram praticar populismo cambial (já que dá a impressão de que todos estão ficando mais ricos, ademais de ajudar no combate à inflação).

Porém, o avanço mais efetivo na frente econômica foi, paradoxalmente, o fato de não ter havido recuo na manutenção dos elementos centrais da política econômica anterior: metas de inflação (ainda que mantidas em níveis muito elevados, praticamente o dobro dos índices mundiais); flutuação cambial (com o desconto da valorização sempre criticada pelos exportadores e industriais) e responsabilidade fiscal (embora preservada unicamente na era Palocci, e relaxada depois). Os frutos foram colhidos sob a forma de taxas mais vigorosas de crescimento, de 2005 a 2008.

A inflação ficou controlada – graças bem mais à atitude responsável do Banco Central do que ao comportamento fiscalmente irresponsável do governo; mas o crescimento foi moderado, e a dívida bruta continuou em nível aproximado a 60% do PIB. O lado mais negativo da história foi o aumento constante da carga fiscal, convertendo o Brasil numa verdadeira anomalia tributária, para países com o seu nível de renda: praticamente dois quintos da renda nacional se dirigem ao Estado, com um retorno pífio em termos de investimento produtivo, e uma administração de despesas altamente deformada do ponto de vista da eficiência alocativa do orçamento público.

O que vem pela frente?

No segundo mandato, a situação fiscal continuou a se deteriorar, mas o governo foi mais uma vez bafejado pela sorte, em meio às turbulências da crise internacional iniciada nos Estados Unidos, em 2008. O crescimento do PIB, ainda impulsionado pela demanda da China, que permaneceu vigorosa e se alçou à condição de primeiro parceiro comercial do Brasil, foi, respectivamente, de 6,1% em 2007, de 5,1% em 2008 e de -0,2% em 2009, tendo sido estimada a taxa de aproximadamente 7,7% em 2010. Desta vez, o Brasil conseguiu fazer melhor do que a média mundial, o que não parecia difícil em vista da gravidade da recessão nos países avançados. Mas ainda assim permaneceu aquém do ritmo mais elevado dos emergentes dinâmicos, como a própria China ou a Índia. Registre-se, igualmente, a manutenção por mais de cinco anos, da mesma taxa básica de inflação, com o centro fixado a 4,5%, o que significa que o governo praticamente “encomenda” uma inflação de 5% a cada ano, destinada a corroer o poder de compra dos rendimentos dos brasileiros. A carga fiscal continua a aumentar e os investimentos públicos permanecem em patamares inferiores às necessidades, com a agravante de que o governo desvia recursos orçamentários para alimentar empresas públicas – como a Petrobras – que poderiam tranquilamente se abastecer no mercado comercial de créditos e financiamentos.

(1) Cf. Paulo Roberto de Almeida, “Um balanço preliminar do Governo Lula: a grande mudança medida pelos números”, Espaço Acadêmico (ano 5, n. 58, março 2006; link: http://www.espacoacademico.com.br/058/58almeida.htm).

(2) Uma boa ferramenta de consulta para essa visão comparada quanto a dados econômicos fundamentais (PIB, PIB per capita, crescimento, etc.), ranqueados por país, pode ser encontrada no seguinte site: http://www.indexmundi.com/g/r.aspx?v=65&l=pt.

Paulo Roberto de Almeida é doutor em Ciências Sociais pela Universidade de Bruxelas (1984). Diplomata de carreira desde 1977, exerceu diversos cargos na Secretaria de Estado das Relações Exteriores e em embaixadas e delegações do Brasil no exterior. Trabalhou entre 2003 e 2007 como Assessor Especial no Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Autor de vários trabalhos sobre relações internacionais e política externa do Brasi.